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2025年09月04日
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中國(guó)戶籍改革漸入深水。
繼重慶在今年7月開(kāi)始戶籍探索之路，另一個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改區(qū)成都，也頒布《關(guān)于全域成都統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見(jiàn)》。
成都戶改首次提出自由遷徙的概念，明確要破除城鄉(xiāng)居民身份差異，允許城鄉(xiāng)居民自由遷徙，同時(shí)，進(jìn)城農(nóng)民保留相應(yīng)土地權(quán)益。
成都市統(tǒng)籌委將這個(gè)改革解讀為，還戶籍人口管理本來(lái)面目，而非身份限制。成都市統(tǒng)籌委社會(huì)處處長(zhǎng)劉禮說(shuō)，2012年，成都將基本實(shí)現(xiàn)自由遷徙。他構(gòu)畫(huà)的圖景是，“兩個(gè)人走在大街上，不問(wèn)出處。”
劉禮對(duì)本報(bào)記者透露，戶改涉及的8個(gè)部門(mén)，已制定完成相關(guān)的配套文件，即將在本月中旬，交市委、市政府集中審議。
不過(guò)，建立于二元經(jīng)濟(jì)之上的戶籍制度，仍有各項(xiàng)與之密切相依的各項(xiàng)制度，它們?cè)诔啥甲杂蛇w徙道路，仍豎著樊籬。
成都社科院副院長(zhǎng)、市政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)改革專(zhuān)家組成員陳家澤對(duì)此表示，成都不會(huì)采取激進(jìn)的方式來(lái)推進(jìn)，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改區(qū)，更強(qiáng)調(diào)先行先試，以找到平衡當(dāng)前和遠(yuǎn)期利益的體制機(jī)制。
自由遷徙
成都戶改方案對(duì)城鄉(xiāng)居民雙向落戶，沒(méi)有設(shè)定過(guò)高的門(mén)檻。
劉禮透露，目前城鄉(xiāng)居民基本的落戶條件，就是擁有合法固定居所。例如，農(nóng)村居民進(jìn)城，在城市有自由產(chǎn)權(quán)住房，直系親屬住房，公租房或廉租房，租住私人房屋，任一情形就可落戶。反之，城市居民亦然。
根據(jù)成都的規(guī)劃，在2012年底前，成都將建立以身份證號(hào)碼為標(biāo)識(shí)，集居住、婚育、就業(yè)、納稅、信用、社保等信息于一體的公民信息管理系統(tǒng)。
“這時(shí)，戶籍記載的僅是住址等基本信息，沒(méi)有身份差別。”劉禮說(shuō)。
實(shí)現(xiàn)這種改革設(shè)計(jì)的路徑，是“以城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，作為支撐，破除差異，力足于均等化，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)自由遷徙。”
劉禮表示，成都敢于推出這項(xiàng)改革，是因?yàn)槌啥汲青l(xiāng)公共服務(wù)均等化已具備良好基礎(chǔ)。
成都從2003年起推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，歷時(shí)七年，在城鄉(xiāng)住房、社會(huì)保險(xiǎn)、就業(yè)、醫(yī)療、教育等等方面，不斷拉平差距。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年，成都城鄉(xiāng)人均包括在教育、衛(wèi)生和社保等方面的公共服務(wù)投入的差距是1542.8元。而2009年，成都城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)投入的差距已經(jīng)縮小到136元。成都市政府表示，今后財(cái)政支出的六成左右將投向農(nóng)村。
戶籍改革啟動(dòng)后，城鄉(xiāng)的各項(xiàng)公共服務(wù)將進(jìn)一步縮小距離。
劉禮介紹，2008年，全市已完成所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)一般就醫(yī)鎮(zhèn)村就可得到解決，醫(yī)療保險(xiǎn)也實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。
在社保方面，從戶改意見(jiàn)頒布第二天，成都就停辦了“非城鎮(zhèn)就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)”，將其并入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障。以后，面向成都居民的社保只有“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”與“城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”。
這兩個(gè)保險(xiǎn)品種，將分有不同檔次的繳納標(biāo)準(zhǔn)。劉禮說(shuō)，會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)險(xiǎn)種之間的銜接和相互轉(zhuǎn)化，并促進(jìn)其并軌。兩個(gè)險(xiǎn)種都較原來(lái)的非城鎮(zhèn)就業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)更高，財(cái)政是要拿真金白銀的，另它們?cè)诮y(tǒng)籌層面，一個(gè)是省級(jí)統(tǒng)籌，一個(gè)是市級(jí)統(tǒng)籌，因而全市的遷徙，對(duì)各區(qū)縣財(cái)政沒(méi)有什么壓力。
教育資源如何均等，在成都推出戶改方案后，就受到熱議，有人擔(dān)心，允許自由遷徙使幾個(gè)擁有優(yōu)質(zhì)教育的區(qū)域人滿為患。優(yōu)質(zhì)教育資源分配不均是個(gè)事實(shí)，成都戶改的設(shè)想是，不能因?yàn)楝F(xiàn)狀不均而人為限制人的居住和遷徙。
成都市統(tǒng)籌委社會(huì)處處長(zhǎng)劉禮向本報(bào)記者透露，配套政策仍主張按就近入學(xué)，如超過(guò)學(xué)位，會(huì)采取微機(jī)排位等公開(kāi)公平的選擇方式。政府要做的事是促進(jìn)教育的基本均衡配置，但也不排斥人的自由選擇，“不過(guò)由此產(chǎn)生的成本，則要由其自己承擔(dān)。”
在基本公共服務(wù)已不是自由遷徙的大問(wèn)題背景下，新的難點(diǎn)，反而是城鄉(xiāng)一體戶籍背景下，信息的管理。成都的做法是，當(dāng)前各個(gè)職能部門(mén)建立有自己人口信息系統(tǒng)，信息的標(biāo)準(zhǔn)，采集各有差異，這就有一個(gè)信息共享的權(quán)限邊界問(wèn)題。
“個(gè)人信息，作為基本的人口管理，哪些是可以共享的，個(gè)人隱私如何保護(hù)，要對(duì)權(quán)限作出界定。”劉禮說(shuō)。
進(jìn)城農(nóng)民的四大私產(chǎn)保護(hù)
和重慶戶改一樣，成都戶改一個(gè)值得關(guān)注的地方是，允許農(nóng)民進(jìn)城后保留各項(xiàng)土地權(quán)益。
無(wú)財(cái)產(chǎn)保護(hù)，則遷徙無(wú)自由。此番成都戶改的精義是，尊重和保護(hù)農(nóng)民在農(nóng)村四大私產(chǎn)。雖然戶籍入城，但仍保留農(nóng)民在農(nóng)村的私產(chǎn)，這是成都戶改自由遷徙的深刻內(nèi)涵。
2008年，成都在全國(guó)率先開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)頒證。目前，全市農(nóng)民居民身中，均有《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》、《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》和《集體資產(chǎn)股權(quán)證》等四個(gè)證。四個(gè)證也即農(nóng)民在農(nóng)村的四大私產(chǎn)象征，與生俱來(lái)，不可剝奪。
這些農(nóng)民的承包土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、林地使用權(quán)、農(nóng)村集體股權(quán)利將作為個(gè)人長(zhǎng)期不變的財(cái)產(chǎn)，跟隨愿意進(jìn)城的農(nóng)民。
“就像我去北京，但成都的房屋仍是我的財(cái)產(chǎn)，沒(méi)有人會(huì)拿走。”劉禮說(shuō)。
陳家澤認(rèn)為，這樣的改革，體現(xiàn)了農(nóng)民要取得一體化的戶籍權(quán)益，不以自身財(cái)產(chǎn)權(quán)益作交換的公平精神。
當(dāng)前重慶和成都的戶改方案，都允許農(nóng)民保留相關(guān)的土地權(quán)益，這是當(dāng)下戶改中一個(gè)值得注意的趨勢(shì)。
我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法規(guī)定》，農(nóng)村遷入涉區(qū)的市，應(yīng)退出承包地。兩地學(xué)者都指出，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地作為農(nóng)村居民保障權(quán)益而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)下，已不合時(shí)宜。
陳家澤認(rèn)為，生產(chǎn)要素要實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，首先是人的流動(dòng)，不能因?yàn)樯矸荩艳r(nóng)民附著在土地上。
西南政法大學(xué)副校長(zhǎng)劉俊認(rèn)為，當(dāng)前戶籍制度改革已涉及一個(gè)重大理論問(wèn)題，就是農(nóng)民手中的承包土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、林地使用權(quán)等土地物權(quán)的獨(dú)立法律地位問(wèn)題。
他認(rèn)為，將農(nóng)民手里的承包土地使用權(quán)等土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，完全作為一項(xiàng)獨(dú)立私權(quán)，可以說(shuō)是對(duì)《物權(quán)法》確立的承包土地使用權(quán)等獨(dú)立物權(quán)的最徹底、最完全的體現(xiàn)和實(shí)踐。
成渝兩地學(xué)界均表示，成渝兩地所做的這種探索，是一種良性競(jìng)爭(zhēng)，有利于為戶籍改革破題提供豐富的經(jīng)驗(yàn)。
不過(guò)，與重慶農(nóng)村人口眾多，幅員廣大相比，成都地處平原，農(nóng)業(yè)人口僅530萬(wàn)，在農(nóng)村資源稟賦都較好的情況下，當(dāng)下的問(wèn)題，有可能是農(nóng)村居民不愿進(jìn)城。
成都一位學(xué)者因此指出，農(nóng)民有這樣好的財(cái)產(chǎn)條件，農(nóng)業(yè)人口實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移有一定難度。而農(nóng)業(yè)人口難以減少，改變農(nóng)業(yè)細(xì)碎化現(xiàn)狀存在困難。
不過(guò)劉禮認(rèn)為，過(guò)去權(quán)屬不清的情況下，農(nóng)村出現(xiàn)大量擱荒，現(xiàn)在各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)，利益非常明確了，反而可以促進(jìn)流轉(zhuǎn)。另一方面，戶改通過(guò)權(quán)利義務(wù)的配置，讓農(nóng)民選擇進(jìn)程，自己考慮收入與支出，自己選擇進(jìn)退，也是給他們一項(xiàng)選擇權(quán)。
“因此，我們不做數(shù)量上的要求，讓它自由演變。”劉禮說(shuō)。
城市下鄉(xiāng)的難題
自由遷徙的另一面，是城市居民下鄉(xiāng)。成都戶改方案首次提出了，允許城市居民到鄉(xiāng)下落戶。
一位都江堰官員說(shuō)，常有城鎮(zhèn)市民對(duì)他說(shuō)，“我就只麻煩政府一件事情，你讓我當(dāng)下某個(gè)鄉(xiāng)的農(nóng)民，享受一樣的住房，一樣的條件。”
不過(guò)，現(xiàn)行的法律框架下，城市居民到農(nóng)村落戶，要享受同樣的權(quán)益，反而有更高的門(mén)檻。
“同樣的，就像你去北京，成都的房子是你的，但北京人來(lái)成都，他卻不可能占成都的房。”劉禮說(shuō)。
劉表示，成都通過(guò)確權(quán)，農(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)益都很清楚，也作了界定，屬于農(nóng)民個(gè)人和集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)。另一方面，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不可能成為財(cái)產(chǎn)共有人。
農(nóng)民對(duì)此也認(rèn)為，現(xiàn)在集經(jīng)濟(jì)組織就像一個(gè)公司，不能因?yàn)槟阕〉竭@里，就成了公司的成員，享有公司的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
不過(guò)劉禮認(rèn)為，在法律法規(guī)允許下，城市居民到農(nóng)村，仍可以成為共有人。例如農(nóng)村的專(zhuān)業(yè)合作社，是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行的，它的股東可以變化，你可以參股，也可接受股份轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法也可以轉(zhuǎn)讓。
接下一個(gè)問(wèn)題是， 農(nóng)村會(huì)不會(huì)因此建大量小產(chǎn)權(quán)房，供下鄉(xiāng)的城市居民居住？
劉禮對(duì)此表示，仍要嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，宅基地流轉(zhuǎn)限制非常嚴(yán)格，小產(chǎn)權(quán)房在未合法化前，流轉(zhuǎn)都是不允許的。
但他又表示， 在現(xiàn)行范圍內(nèi)，并沒(méi)有限制租用農(nóng)民的住房，城市居民的住房，土地也是國(guó)有，這其實(shí)在農(nóng)村也可借鑒。
不過(guò)，當(dāng)?shù)毓賳T學(xué)者均坦承，法律對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地、宅基地的流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，是城市人員、資本下鄉(xiāng)的重要障礙。
市國(guó)土局規(guī)劃處姚樹(shù)榮表示，成都正在嘗試進(jìn)行開(kāi)發(fā)集體建設(shè)用地，促進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)。
“農(nóng)村建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的前提在符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地規(guī)模、城鄉(xiāng)規(guī)劃，可用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、服務(wù)業(yè)用地，但不允許進(jìn)行住宅開(kāi)發(fā)。這一塊很敏感，我們也不打算去碰它。”姚樹(shù)榮說(shuō)。
除了集體建設(shè)用地、宅基地問(wèn)題，成都黨校教授、長(zhǎng)期從事農(nóng)村土地改革研究的蔣青認(rèn)為，成都戶改今后還涉及的問(wèn)題，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的預(yù)期收益權(quán)價(jià)值化以及與之相關(guān)聯(lián)的金融產(chǎn)品創(chuàng)新等等。“這些問(wèn)題的解決都將涉及《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等現(xiàn)行法律、法規(guī)的調(diào)適問(wèn)題。”
陳家澤表示，這些體制創(chuàng)新完全符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大發(fā)向，只是整個(gè)過(guò)程要控制風(fēng)險(xiǎn)，系統(tǒng)設(shè)計(jì)，在當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之中找到平衡。
蔣青認(rèn)為，戶籍改革其實(shí)也可看作一個(gè)工具，來(lái)推動(dòng)其之相前的上述制度的改革。
