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2025年07月18日
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7月9日，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布《關于開展產(chǎn)城融合示范區(qū)建設有關工作的通知》（簡稱《通知》），擬在全國范圍內選擇60個左右條件成熟的地區(qū)設立產(chǎn)城融合示范區(qū)。產(chǎn)城融合示范區(qū)甄選條件的考量依據(jù)有哪些？建立示范區(qū)具有怎樣的先行價值？將如何推進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展？《城市化》雜志特邀中國社會科學院經(jīng)濟學博士、國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所城鎮(zhèn)發(fā)展室主任歐陽慧專業(yè)解讀。
歐陽慧：此前，國家發(fā)改委曾頒發(fā)《關于促進國家級新區(qū)健康發(fā)展的指導意見》，對省會城市或超大城市中的國家級新區(qū)建設進行了規(guī)范。因此，稍晚發(fā)布的這一《通知》在設置主要甄選條件時明確，將主要在地級城市(區(qū)) 設立產(chǎn)城融合示范區(qū)，并適當考慮發(fā)展基礎較好的縣(市)。通常，縣城中的工業(yè)園區(qū)常依托縣城而建，其空間尺度不會太大，“城”就在縣城，“產(chǎn)”就在工業(yè)園區(qū)，且兩者大多距離不遠，因此產(chǎn)城分割的問題不會太嚴重；而在地級市，由于城市面積已相對較大，若產(chǎn)業(yè)園區(qū)遠離母城，那么產(chǎn)城分割問題就有可能較為嚴重，因此《通知》明確國家產(chǎn)城融合示范區(qū)將主要依托于地級市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或其他經(jīng)濟功能區(qū)。另外，《通知》要求必須是省級以上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)才有資格申報產(chǎn)城融合示范區(qū)，這一條件的考量依據(jù)在于，目前我國合法的各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要是由國務院有關部門或省級有關部門批準的。
那么，建立產(chǎn)城融合示范區(qū)的先行價值何在？這應從工業(yè)園區(qū)的建立背景及所面臨的困境談起。首先，我國設立工業(yè)園區(qū)的主要目的是發(fā)展加工貿(mào)易，進而在1992 年還曾提出過“三為主”的概念，即工業(yè)園區(qū)要“以發(fā)展工業(yè)為主、以吸引外資為主、以出口創(chuàng)匯為主”，這直接導致了園區(qū)的產(chǎn)業(yè)功能較強而城市功能較弱，且與母城的關系松散，無法實現(xiàn)城市功能配套，致使園區(qū)職工生活不便、長距離通勤，同時也給園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。設立產(chǎn)城融合示范區(qū)的價值，首先在于它推動試點解決現(xiàn)有各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“產(chǎn)城分割”問題，促使園區(qū)在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時聚集人口，在注重生產(chǎn)空間建設的同時也注重生活、生態(tài)空間的打造，使在園區(qū)中生活的人們更便利、更幸福；其次，在我國經(jīng)濟面臨下行壓力的情況下，產(chǎn)城融合示范區(qū)的建立能夠發(fā)揮地方的積極性，從而有助于各地主動應對經(jīng)濟的“新常態(tài)”，打造出新興增長極；再次，產(chǎn)城融合示范區(qū)能為我國推進就近城鎮(zhèn)化探索道路。李克強總理在2014年的《政府工作報告》中提到要解決“三個一億人”的問題，其中之一就是“促進中西部地區(qū)一億人的就近城鎮(zhèn)化”。怎樣使工業(yè)園區(qū)中的就業(yè)人口在園區(qū)內實現(xiàn)市民化，這是對新型城鎮(zhèn)化道路的一種探索，并有助于走出一條“以產(chǎn)興城，以城帶人，產(chǎn)城融合”的就近城鎮(zhèn)化道路。
建設產(chǎn)城融合示范區(qū)本身其實就是落實《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的重要戰(zhàn)略舉措。推進產(chǎn)城融合發(fā)展，需要在一些體制機制上進行探索。一是探索農(nóng)業(yè)轉移人口市民化機制。示范園區(qū)可以在戶籍制度管理和就業(yè)人口平等享有公共服務和社會福利等方面進行探索。二是探索與產(chǎn)城融合相適應的城市規(guī)劃管理體制。從用地類型的劃分上，新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)已經(jīng)給用地類型的劃分帶來了問題，例如2.5產(chǎn)業(yè)的用地類型該怎樣劃分以及能否增加“復合用地”類型問題。三是創(chuàng)新控制性詳細規(guī)劃編制和調整機制，促進規(guī)劃編制由終極藍圖轉向綜合性的引導預控，提高規(guī)劃的動態(tài)統(tǒng)籌能力。四是加大對閑置、低效用地的處置力度，探索存量建設用地二次開發(fā)機制。五是探索多元共治的城市現(xiàn)代治理模式，鼓勵和支持社會各方面參與城市治理，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。
