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2025年07月19日
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重慶市發(fā)改委副主任徐強(qiáng)
從今年開始，按中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和今年年初人代會(huì)上胡錦濤總書記和溫家寶總理對(duì)放開中小城市的戶籍準(zhǔn)入，解決以符合條件的農(nóng)民工和新生代為重點(diǎn)的戶籍制度改革的相關(guān)情況。目前我國常住人口城市化率達(dá)到了46.6%，今天看到白皮書上的戶籍人口城市化率是33%多一點(diǎn)，戶籍的城市化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于常住人口的城市化率。以重慶為例，我們目前的戶籍人口城市化率比常住人口城市化率低26個(gè)百分點(diǎn)，按重慶人口計(jì)算是要相差600、700萬人，剛好是去年年末統(tǒng)計(jì)的重慶在外打工的815萬人，有400萬在重慶市以外打工，其中有400萬在重慶市范圍內(nèi)打工，這部分農(nóng)民工群體是游離在城鄉(xiāng)之間的半城市化人群。
為什么要從關(guān)注民生的角度推進(jìn)城鎮(zhèn)化？重慶市委在剛剛結(jié)束的三屆八次全會(huì)上明確提出當(dāng)前重要的十大民生問題，其中一個(gè)很重要的是目前已經(jīng)在城市穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定生活的農(nóng)民工戶口問題。通過我們的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，在區(qū)縣打工三年以上的農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工，除了生活沒有穩(wěn)定外，在社會(huì)福利保障制度上也有很大的缺陷。目前農(nóng)民工的社會(huì)保障，養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)只繳納12%的養(yǎng)老保險(xiǎn)；如果城鎮(zhèn)職工在同一個(gè)企業(yè)，同一個(gè)崗位，養(yǎng)老保險(xiǎn)就是20%；兩者差了8個(gè)百分點(diǎn)；另外是醫(yī)療保障上面也少7個(gè)百分點(diǎn)。這意味著城鄉(xiāng)之間的身份差異，直接導(dǎo)致在企業(yè)打工的農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工的社會(huì)福利差了十幾個(gè)百分點(diǎn)。我們用一個(gè)比較痛苦的事來說，即使出了車禍，農(nóng)民工和市民的賠償損失也有很大的差異。這樣我們認(rèn)為解決城市化問題過程中，我們從社會(huì)發(fā)展的情況上講是推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，從執(zhí)政黨，從政府的角度上講是真正的解決民生問題。
重慶在7月份推出了重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革。戶口簿不光是身份的確定，更重要的是我們從1958年以后，很多的社會(huì)福利制度是和戶口關(guān)聯(lián)在一起的，如果不解決好與戶籍配套的社會(huì)保障制度，就無法實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)公平。我們重慶在戶籍制度改革的過程中始終堅(jiān)持這樣幾個(gè)核心理念。
第一是以人為本，我們把解決農(nóng)民工問題作為民生事項(xiàng)來關(guān)注，并設(shè)計(jì)了相關(guān)的政策，我們出臺(tái)了“1+3”政策體系，包括一個(gè)意見，三個(gè)配套文件，涉及戶口遷移，土地處置和社會(huì)保障三個(gè)方面，現(xiàn)在我們正陸續(xù)完善更多配套文件。
第二是自愿有償，真正將選擇權(quán)交給農(nóng)民。社會(huì)公平，我們認(rèn)為不是結(jié)果的公平，而是一種機(jī)會(huì)的平等。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工以后，他是不是轉(zhuǎn)為市民，是自愿的。
第三是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，重慶探索了一個(gè)保障農(nóng)民合法權(quán)利的機(jī)制。我們一直說農(nóng)民承包地的經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)是農(nóng)民的合法性權(quán)利，但是沒有文件說明這些財(cái)產(chǎn)怎么賠償。我們建立了農(nóng)村資源退出的補(bǔ)償機(jī)制，從更大意義上保障農(nóng)民的利益。歸納起來，重慶讓符合條件的農(nóng)民工進(jìn)城，讓農(nóng)民帶著尊嚴(yán)，讓農(nóng)民沒有顧慮，讓農(nóng)民帶著財(cái)富進(jìn)城，享受城市和政府應(yīng)給他們的福利待遇。
我們在工作中有個(gè)“三分”思路。第一是分階段實(shí)施，今明兩年要解決300多萬的存量農(nóng)民工和新生代，到2020年重慶就可以新增1千萬城市居民。第二是分群體實(shí)施，一類是農(nóng)民工與新生代占了90%左右，240多萬人，包括在城市打工五年以上、區(qū)縣城打工三年的農(nóng)民工，還包括農(nóng)村籍的學(xué)生和退役士兵。另一類是遺留問題，農(nóng)民失去土地但沒有轉(zhuǎn)“非”的問題，包括農(nóng)村集中供養(yǎng)的五保戶。第三是分區(qū)域布局，我們也擔(dān)心城市人口過度集中，所以設(shè)置了三級(jí)城鎮(zhèn)準(zhǔn)入體系，重慶有1000平方公里1千萬人的主城區(qū)，還有六個(gè)區(qū)域性中心城市和近百個(gè)中心城市，包括縣城和大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們通過制度設(shè)計(jì)，讓這些人口在各級(jí)城鎮(zhèn)體系分布合理。通過這些措施，我們想在2020年的時(shí)候重慶市的城市人口占全市人口70%以上，現(xiàn)在我們的城市人口是900多萬，到時(shí)候是1900萬到2000萬，是70%的城市化水平。
為此，我們制定了三方面的政策。第一是允許農(nóng)民保留宅基地，愿意退出來就自愿退。轉(zhuǎn)戶的居民有三項(xiàng)保留，保留與土地相關(guān)的退地前各種權(quán)利，第二是由于林地的確權(quán)辦證結(jié)束，農(nóng)民可以保留林地使用權(quán)，今年年底之前對(duì)農(nóng)房和承包地的頒證也全面結(jié)束。第三是保留原戶籍地的計(jì)劃生育的政策五年時(shí)間，這也是允許農(nóng)民居民享受的權(quán)利。五項(xiàng)納入，我們設(shè)定了一個(gè)對(duì)農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療、社保、住房、讀書這樣一系列的配套政策，解決進(jìn)城農(nóng)民工的同等待遇問題。
在這里給大家報(bào)告一個(gè)數(shù)據(jù)，我們從今年7月28日部署之后，8月15日全市全面啟動(dòng)戶籍改革，到昨天下午（12月19日）共轉(zhuǎn)了114萬多人，分布在三級(jí)城鎮(zhèn)體系的結(jié)構(gòu)是2、3、5，主城區(qū)落戶的大概占20%，區(qū)縣落戶的占30%，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶的占50%。從年齡結(jié)構(gòu)上看，女的18歲到55歲的、男的18歲到60歲的共占了60%，以農(nóng)民工和新生代為主體，這些政策從目前的效果看，都得到了全面落實(shí)，我們認(rèn)為現(xiàn)在的結(jié)果也符合改革預(yù)期的制度設(shè)計(jì)。
第二個(gè)情況是重慶對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償問題打造了一個(gè)地票，達(dá)到城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村，我們說的建立土地退出補(bǔ)償機(jī)制的時(shí)候，就把土地的地票收入退給農(nóng)民，農(nóng)民退出土地可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，這都是農(nóng)民自愿選擇，政府開價(jià)，農(nóng)民接受就退，不接受就留著。
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重慶的經(jīng)驗(yàn)給大家提供了很多新鮮的思考?？偟膩碚f有這樣有三條：第一，我們理解的城市是什么。城市的發(fā)展是工業(yè)發(fā)展的必然現(xiàn)象，城市是工業(yè)的聚集地，因此就業(yè)是第一位的，以就業(yè)為導(dǎo)向創(chuàng)造城市，這是重慶經(jīng)驗(yàn)最核心的。
第二、中國發(fā)展過程中工業(yè)化跟不上城市化，這中間一個(gè)突出的現(xiàn)象就是半城市化，那就是農(nóng)民工的問題，農(nóng)民工在城市工作但沒有城市身份，從而造成收入的差距和歧視，解決這個(gè)問題勢在必行，而重慶的戶籍制度改革恰恰創(chuàng)造了這么一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，如何把農(nóng)民的身份市民化的過程。剛才徐主任說重慶114萬人在短短三個(gè)月中轉(zhuǎn)換成了市民，看來農(nóng)民還是有強(qiáng)烈的愿望轉(zhuǎn)成市民，過去我們還曾經(jīng)擔(dān)心農(nóng)會(huì)不會(huì)不愿轉(zhuǎn)成市民民。
第三、重慶經(jīng)驗(yàn)很重要的一條在城市化過程中間，在中國這個(gè)地方，尤其是重慶3200萬人口，是中國的典型，一方面是比較大的城市，第二方面是川東地區(qū)既是最富的，又是最貧困的區(qū)域，重慶人多地少，城市化壓力最大，各級(jí)政府都一樣，中國的城市發(fā)展要靠財(cái)政，過去政府通過賣地來推進(jìn)城市化，但現(xiàn)在好像走不下去了，重慶創(chuàng)造的地票是使各方利益同時(shí)得到滿足。這種是能兼顧各方面的利益，同時(shí)又能把矛盾減少到最少的辦法。這樣一種交易方式其實(shí)是開辟了最佳利用土地的新的方式，這是重慶經(jīng)驗(yàn)的貢獻(xiàn)。
