城市建設(shè)用地“瓶頸”的破解之策
時(shí)間：2011-01-28 09:22:36
來(lái)源：荊楚網(wǎng)-湖北日?qǐng)?bào) 作者：襄陽(yáng)市國(guó)土局局長(zhǎng)
隨著國(guó)家土地調(diào)控政策的實(shí)施，土地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”制約，已成為普遍的難題。襄陽(yáng)市作為正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的內(nèi)陸城市，建設(shè)用地需求前所未有地強(qiáng)烈，但正趕上國(guó)家緊縮“地根”，嚴(yán)把土地“閘門”的大環(huán)境，建設(shè)用地“瓶頸”問(wèn)題，特別是工業(yè)用地“瓶頸”問(wèn)題，顯得尤為突出。因此，認(rèn)清城市建設(shè)用地“瓶頸”的特征和成因，積極有效地尋求應(yīng)對(duì)破解之策，抓住當(dāng)前承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的良好機(jī)遇，保障實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的用地需要，是國(guó)土資源工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。
襄陽(yáng)建設(shè)用地“瓶頸”的特征和成因
土地調(diào)控政策的要義是合理確定建設(shè)用地的投放規(guī)模、速度、空間布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序。從這幾個(gè)方面來(lái)看，襄陽(yáng)市建設(shè)用地“瓶頸”呈現(xiàn)四大特征：
規(guī)模限制新增建設(shè)用地總體規(guī)模偏小，土地利用計(jì)劃年年從緊。土地利用規(guī)劃和土地利用計(jì)劃是實(shí)施土地管理的重要手段，也是實(shí)施土地調(diào)控政策的主要工具。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一部署，襄陽(yáng)市已進(jìn)行了新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，規(guī)劃期為2005年至2020年。在這一輪規(guī)劃期內(nèi)，省下達(dá)襄陽(yáng)市的新增建設(shè)用地規(guī)模為125平方公里，其中市區(qū)主城區(qū)25平方公里。而據(jù)專家預(yù)測(cè)論證，到2020年，全市各項(xiàng)建設(shè)需要占用新增建設(shè)用地210平方公里。新增建設(shè)用地供求總量相差85平方公里，需求缺口較大。從湖北和襄陽(yáng)來(lái)看，盡管土地利用計(jì)劃呈逐年增加的態(tài)勢(shì)，但增量十分有限，始終不能滿足實(shí)際用地需求。
速度制約用地審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，征地和開發(fā)工作滯后。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷健全完善的今天，用地審批是政府始終堅(jiān)持保留的行政許可項(xiàng)目之一。2004年土地調(diào)控政策實(shí)施以后，國(guó)家對(duì)用地審批要求越來(lái)越嚴(yán)，門檻越來(lái)越高，時(shí)間也越來(lái)越長(zhǎng)。由于襄陽(yáng)市存在著征地和土地開發(fā)工作滯后的問(wèn)題，更加加長(zhǎng)了企業(yè)用地周期，用地“瓶頸”更加凸顯。
布局沖突規(guī)劃落后束縛建設(shè)項(xiàng)目用地需要，建設(shè)項(xiàng)目選址違背規(guī)劃要求。規(guī)劃是實(shí)施建設(shè)用地管理的主要依據(jù)。各項(xiàng)建設(shè)用地必須服從、符合規(guī)劃。規(guī)劃與建設(shè)用地一旦相互脫節(jié)，土地就連帶成為“瓶頸”。就襄陽(yáng)而言，規(guī)劃與建設(shè)脫節(jié)的現(xiàn)象比較普遍。盡快全面系統(tǒng)科學(xué)地修編現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃，勢(shì)在必行。
預(yù)期不夠錯(cuò)過(guò)用地儲(chǔ)備政策機(jī)遇，應(yīng)對(duì)土地調(diào)控政策經(jīng)驗(yàn)不足。
必須看到，在同樣的土地調(diào)控政策之下。全國(guó)有的地方土地“瓶頸”問(wèn)題并不明顯，而襄陽(yáng)卻倍感壓力。一個(gè)重要的原因是襄陽(yáng)對(duì)土地調(diào)控政策可能帶來(lái)的影響預(yù)判不夠、應(yīng)對(duì)不足。
全面分析、客觀認(rèn)識(shí)，正確看待襄陽(yáng)建設(shè)用地“瓶頸”的特征和成因，是尋求有效破解之策的前提和基礎(chǔ)。從全國(guó)層面來(lái)看，人多地少的國(guó)情，決定了建設(shè)用地“瓶頸”將是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中長(zhǎng)期客觀存在、不可回避的矛盾。
襄陽(yáng)建設(shè)用地“瓶頸”的破解之策
建設(shè)用地“瓶頸”是長(zhǎng)期存在的客觀難題，但并非是不可逾越的障礙。只要我們?cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中更加深入、更加堅(jiān)定地以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，解放思想、轉(zhuǎn)變觀念、多措并舉、綜合治理，不僅能夠有效的破解這一“瓶頸”制約，而且可以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)襄陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)又好又快、跨越發(fā)展。
第一，擴(kuò)大增量，盤活存量，增加建設(shè)用地有效供給。
從襄陽(yáng)市當(dāng)前和今后幾年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，每年的建設(shè)用地需求量在15000畝左右，其中工業(yè)用地不會(huì)少于10000畝。而省每年下達(dá)給我市的新增建設(shè)用地計(jì)劃在9000畝左右，預(yù)計(jì)缺口達(dá)6000畝。因此，增加建設(shè)用地有效供給，確保各項(xiàng)建設(shè)用地需要，是全市土地資源工作任務(wù)的重中之重。
一方面，千方百計(jì)增加年度新增建設(shè)用地計(jì)劃。一是每年盡可能爭(zhēng)取使用省以上計(jì)劃1000畝左右。襄陽(yáng)市在開展大招商的同時(shí)，要鼓勵(lì)招大商，引進(jìn)大項(xiàng)目，力爭(zhēng)進(jìn)入國(guó)家和省重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)，使用國(guó)家和省掌握的新增建設(shè)用地計(jì)劃，減輕我市計(jì)劃指標(biāo)壓力。二是每年全力爭(zhēng)取省追加計(jì)劃2000畝左右。近幾年來(lái)，省國(guó)土資源廳每年年底都會(huì)酌情給各地追加一定的用地計(jì)劃。三是每年使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)周轉(zhuǎn)計(jì)劃1000畝左右。襄州區(qū)已被批準(zhǔn)為第二批國(guó)家城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村集體建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)單位，3年內(nèi)可使用周轉(zhuǎn)計(jì)劃179公頃，宜城市和老河口市正在申報(bào)第三批試點(diǎn)，谷城、棗陽(yáng)和南漳也在積極爭(zhēng)取享受這一有利政策。
另一方面，想方設(shè)法盤活存量建設(shè)用地。一是抓緊安排使用全市批而未拿、批而未供和批而未用的土地，可有效緩解招商引資項(xiàng)目用地的燃眉之急。二是有序推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，規(guī)范開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)閑置土地出讓、轉(zhuǎn)讓和出租，緩解工業(yè)用地不足的矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
第二，修編規(guī)劃，改進(jìn)征地，加快建設(shè)用地供給速度。
規(guī)劃落后和征地滯后，是嚴(yán)重影響襄陽(yáng)市新增建設(shè)用地報(bào)批和招商引資項(xiàng)目落地的兩大重要因素。因此，盡快解決這兩大問(wèn)題，是破解襄陽(yáng)市建設(shè)用地“瓶頸”的當(dāng)務(wù)之急。一是盡快完成“兩規(guī)”的修編。目前正在開展土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃修編，這是襄陽(yáng)市解決規(guī)劃落后問(wèn)題的良好機(jī)遇。二是積極推進(jìn)征地工作改革。認(rèn)真落實(shí)土地管理法律關(guān)于征地工作的有關(guān)規(guī)定，學(xué)習(xí)借鑒外地好的經(jīng)驗(yàn)和做法，在襄陽(yáng)市全面實(shí)行“五統(tǒng)一”征地，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理，將征地和土地開發(fā)工作盡可能地前置，變“引鳳筑巢”為“筑巢引鳳”，加快供地速度，縮短企業(yè)用地周期，把襄陽(yáng)市開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)建成聚集資金的洼地、吸引項(xiàng)目的高地。
第三，集聚發(fā)展，集約用地，提高建設(shè)用地利用效率。
土地的基本國(guó)情國(guó)策，決定了建設(shè)用地“瓶頸”客觀必然性，也決定了轉(zhuǎn)變土地利用方式，走節(jié)約集約用地的發(fā)展道路，是我們的必然選擇和根本出路。一是堅(jiān)持依規(guī)用地，走產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展之路。全市各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各個(gè)部門、各類企業(yè)都要牢固樹立規(guī)劃用地的理念，強(qiáng)化規(guī)劃用地的意識(shí)。土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位、任何個(gè)人都應(yīng)嚴(yán)格遵守和執(zhí)行，不得隨意違背和突破。二是堅(jiān)持嚴(yán)格管理，走節(jié)約用地發(fā)展之路。認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家《工業(yè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》等建設(shè)用地定額管理規(guī)定，按照法定的投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度、辦公和生活用地所占比例等指標(biāo)，核定項(xiàng)目用地面積，并納入《土地出讓合同》之中約定。堅(jiān)決糾正投資商想要多少就給多少的錯(cuò)誤做法，杜絕寬打窄用、囤地居奇等浪費(fèi)土地問(wèn)題。提倡工業(yè)園區(qū)內(nèi)建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房等工業(yè)地產(chǎn)，既可為中小企業(yè)投資提供用地便利，又可切實(shí)節(jié)約用地。三是開展用地考核，走集約用地發(fā)展之路。以開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)為主要考核對(duì)象，將開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)GDP和固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)的新增建設(shè)用地消耗量作為考核內(nèi)容，建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，開展土地集約利用評(píng)價(jià)工作。對(duì)集約用地效果好的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，優(yōu)先安排年度用地計(jì)劃，堅(jiān)決保障其合理用地要求；對(duì)集約用地差的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，核減其年度用地計(jì)劃，促使其轉(zhuǎn)變土地利用方式，提高土地利用效率。
