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2025年07月18日
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近日，上海社保金每年虧空超百億元、擬用國企收益及土地出讓金來補虧的消息引起社會廣泛關(guān)注。
對此，有專家在接受《法治周末》記者采訪時表示，社保虧空，并不是上海一座城市的問題，而“應(yīng)對進入老齡化社會的養(yǎng)老金問題，是全國都面臨的大問題”。
破解之道在于，在社會保險法框架下，建議立法機關(guān)制定養(yǎng)老保險專門法律，明確政府對養(yǎng)老的責任，包括規(guī)定政府財政支持社會保險資金比例等。
面對養(yǎng)老金困境
法律還沒有準備好
今年上海“兩會”期間，上海市委書記俞正聲坦言“社保是上海可持續(xù)發(fā)展中最頭疼的一個大問題”，養(yǎng)老金是“咬著牙往上漲”。
在歷史上，上海是我國極為重要的工業(yè)基地，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟條件決定了它有著眾多企業(yè)職工，目前上海企業(yè)職工陸續(xù)達到60歲開始領(lǐng)取退休金。但現(xiàn)行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度是現(xiàn)收現(xiàn)付加部分積累的制度，其本身的特點決定了繳費的人數(shù)相對要大于領(lǐng)取人數(shù)才不至于出現(xiàn)虧空。浙江大學(xué)勞動保障與社會政策研究中心副主任米紅表示。
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至 2010年8月，上海市企業(yè)退休人員為302萬，占全市退休人員的89.12%，同時上海市城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險贍養(yǎng)比(繳納社保人與領(lǐng)取社保之比)從1993年的2.82：1降至2009年的1.41：1，已超越了“老齡社會危機時點”(贍養(yǎng)比到達2：1時點)這一警戒線。
中國勞動關(guān)系學(xué)院勞動法教研室主任王向前告訴《法治周末》記者，不光是上海，“應(yīng)對進入老齡化社會的養(yǎng)老金問題，是全國都面臨的大問題”。
“另外要注意的是，過去的6年當中，領(lǐng)取養(yǎng)老金基數(shù)在不斷地提高，如果制度繼續(xù)延續(xù)下去，虧損面將越來越大。”米紅對《法治周末》記者說。
《2009年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2009年我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入比上年增長18%，而基金總支出比上年增長20.4%，同年我國各級財政對基本養(yǎng)老保險基金的補貼達到了1646億元。
王向前表示，我國需要盡快建立社會保險領(lǐng)域的法律構(gòu)架，“如果我們沒有這樣一套較為完備的法律的話，會影響到企業(yè)和勞動者繳費的積極性，對社保基金安全來說也是不利的。”
政府責任欠賬
僅限于補貼發(fā)放養(yǎng)老金
據(jù)了解，根據(jù)社會保險法的規(guī)定，目前填補社保金虧空的方法是通過財政補貼。
“對社保基金進行補貼，是政府的責任之一。”王向前表示，社會保險強調(diào)責任分擔，勞方、資方、政府三方共同參與并分擔一定責任，是世界各國社會保險制度的通行規(guī)則。
有關(guān)專家指出，政府在社會保險中事實上承擔著財政支持、行政監(jiān)督和公共服務(wù)等三種主要責任。其中政府的財政責任就包括采取補貼社會保險支出或者分擔社會保險繳費，以及提供管理及運行經(jīng)費等方式來承擔公共財政惠及全民的責任。
“在西方很多國家，政府的財政支出往往有40%以上是拿出來用于社會保障的，一般的新興國家也達到了20%至30%，我們國家現(xiàn)在基本上是11%，1000多億元。這1000多億元實際上是在補歷史欠賬。”王向前表示。
據(jù)了解，社保金虧空的主要原因在于1997年養(yǎng)老保險制度改革之時，政府沒有承擔相應(yīng)的轉(zhuǎn)制成本。上世紀90年代以前參加工作的人，大多是國有企業(yè)和集體企業(yè)的員工，他們沒有繳過一分錢的保險。一旦繳納社保費用的人越來越少，而領(lǐng)養(yǎng)老金的人越來越多，虧空就會以震驚的形式展現(xiàn)出來。
王向前認為：“政府管理理念要轉(zhuǎn)變，財政收入應(yīng)該用于社會保障領(lǐng)域，面對老齡化社會，政府首先應(yīng)當撥付養(yǎng)老金的不足。”
即將于2011年7月1日開始施行的社會保險法中規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補貼”。
專家認為，我國社會保險制度改革的歷史階段性和價值取向決定了僅有政府補貼社會保險支出的政策是遠遠不夠的，政府對中老年職工養(yǎng)老金的歷史欠賬應(yīng)當作出明確的測量與合理的承擔責任規(guī)劃，必須依法明確政府分擔社會保險繳費的比例責任。
除此以外，“提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變，也是非常必要的，社會保險法對此也有了相關(guān)規(guī)定，但沒有具體時間表。”王向前說。
米紅告訴《法治周末》記者，現(xiàn)實的情況是，上海社保基金虧空，而像人口結(jié)構(gòu)相對年輕化的省份諸如浙江、福建等地，社保基金還有結(jié)余。
現(xiàn)行的以省級統(tǒng)籌為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險制度，使得統(tǒng)籌資金的“異地轉(zhuǎn)移”困難重重。
“短期內(nèi)無法實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的情況下，可以考慮建立全國性的社會保險基金銀行，對應(yīng)社保基金理事會，調(diào)節(jié)社保基金的使用。”米紅說。
“一旦養(yǎng)老統(tǒng)籌實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，那么就由中央政府來組織制定一套政策，國家立法來確定全國統(tǒng)籌這樣一個體制，統(tǒng)籌資金的協(xié)調(diào)也是在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下來進行，至于落實社保金的補貼首先也就成了中央政府的責任。”王向前表示。
解決方案
全國人大制定養(yǎng)老單行法
盡管社會保險法部分規(guī)定了政府的責任，但“口號化、政策性指導(dǎo)的文字，使社會保險法有很多不解渴、操作性不強的地方”，而這種“不解渴和操作性不強”可能使得政府責任的落實大打折扣。
王向前認為，如何把政府責任落到實處，從立法的角度上，是要在社會保險法基礎(chǔ)上，以社會保險法為依據(jù)，制定單行的法律法規(guī)，五大險種(養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育)在時機成熟的情況下，逐漸實現(xiàn)單獨的立法。
目前的情況是，五大險種中最為重要的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險在中央層面沒有統(tǒng)一的權(quán)威的立法，甚至連行政法規(guī)都沒有。而這兩個險種的基金數(shù)額在社會保險基金總數(shù)額中占比最大，大約占到80%左右。
王向前指出，我們現(xiàn)在有工傷保險條例、失業(yè)保險條例，因此實際上首先需要制定養(yǎng)老醫(yī)療保險方面的行政法規(guī)，或者制定法律，比如養(yǎng)老保險法、醫(yī)療保險法。
此外，在社會保險基金方面還應(yīng)當有一部專門法，用以規(guī)范社會保險基金的征繳、投資運行、投資范圍、投資監(jiān)控、日常管理和使用。
王向前指出，社會保險基金法應(yīng)關(guān)系到勞資政三方的權(quán)利和義務(wù)的劃分，還應(yīng)涉及到中央政府和地方政府的職責職權(quán)如財權(quán)和事權(quán)的劃分。“具體而言，政府、企業(yè)、個人的繳費義務(wù)都要體現(xiàn)到繳費的比例和標準上，以法律形式出現(xiàn)，它涉及到各級政府如何出資，出資義務(wù)有多大。”
除了明確政府責任的范圍外，王向前特別強調(diào)了“法律責任”。
“社保基金的征繳使用過程中可能會出現(xiàn)不繳、少繳、騙領(lǐng)、挪用、貪污等侵蝕社保基金的情況，所以必須設(shè)立非常嚴格的法律責任。要有更明確的標準，追究相應(yīng)的刑事、民事以及行政責任，而且要把包括政府、用人單位、勞動者、社會保險金管理中心等相關(guān)機構(gòu)在內(nèi)的各個主體的責任都規(guī)定得非常明確，從而起到相應(yīng)的約束作用。”
他同時表示，“社會保險立法，政府是其中重要的一方，需要承擔很大的責任。而在立法過程中，要想把政府的責任落到實處，靠行政法規(guī)實際上是不可能的，因為行政法規(guī)是政府自己的立法。因此社會保險立法應(yīng)當由全國人大來進行立法工作，有利于科學(xué)地界定政府的責任”。
“社會保險法剛性不夠，力度還不到位，接下來就要通過社會保險領(lǐng)域的具體單行的立法來強化其剛性，提高其操作性、嚴密性，并增加法律責任上的嚴厲性。”王向前說。
