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2025年09月08日
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本期顧問：蔡繼明
蔡繼明，經(jīng)濟學(xué)博士，清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任，社會科學(xué)學(xué)院責(zé)任教授、博士生導(dǎo)師，學(xué)術(shù)委員會副主任、理論經(jīng)濟學(xué)科負責(zé)人，經(jīng)濟管理學(xué)院學(xué)位委員會委員。美國哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院富布賴特訪問學(xué)者。享受國務(wù)院政府特殊津貼。
【社會兼職】
現(xiàn)任第十二屆全國人大代表，民進中央常委，民進中央經(jīng)濟委員會主任，最高人民法院特邀咨詢員。
【研究領(lǐng)域】
主要從事馬克思經(jīng)濟學(xué)與西方經(jīng)濟學(xué)比較、價值和收入分配理論、地租理論以及土地制度、城市化問題研究。
【研究成果】
已發(fā)表250余篇學(xué)術(shù)論文，出版8部學(xué)術(shù)著作、6部教科書、2部譯著。參加編寫全國性叢書和辭書5部。著作有《壟斷足夠價格論》、《廣義價值論》、《從狹義價值論到廣義價值論》、《政治經(jīng)濟學(xué)》、《高級政治經(jīng)濟學(xué)》等。
提問1：十三五規(guī)劃提出，要優(yōu)化勞動力、資本、土地、技術(shù)、管理等要素配置。與以往文件相比，增加了土地這一要素配置，請問是什么原因？
蔡繼明：改革開放以來，我國相繼建立起了勞動市場、資本市場、技術(shù)市場和職業(yè)經(jīng)理人市場，雖然從總體來看，這些要素市場還很不完善，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、壟斷行業(yè)和非壟斷行業(yè)之間、不同所有制經(jīng)濟成分之間還存在不同程度的不公平競爭，政府和政策對要素市場的不正當(dāng)干預(yù)還時有發(fā)生，但這些要素市場的形成，畢竟為勞動、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間和不同所有制經(jīng)濟成分之間的流動創(chuàng)造了一定條件，從而在一定程度上促進了這些生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的實現(xiàn)。
相對于上述要素市場的形成和發(fā)展，我國土地市場的建設(shè)則嚴重滯后，可以說至今尚未形成完整的公平有序的土地市場。
所以，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出：優(yōu)化勞動力、資本、土地、技術(shù)、管理等要素配置，完善市場評價要素貢獻并按貢獻分配的機制。這是自2002年中共十六大確立按生產(chǎn)要素貢獻分配原則以來，為進一步深化分配制度改革提出的新任務(wù)和新要求。一方面進一步強調(diào)要完善市場評價要素貢獻并按貢獻分配的機制，另一方面在前述四種要素中又增加了土地這一重要的生產(chǎn)要素。
提問2：在您看來，我國土地市場建設(shè)的滯后性主要體現(xiàn)在哪些方面？
蔡繼明：土地市場的滯后性主要體現(xiàn)在以下四個方面：
首先，我國目前尚未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。我國的《土地管理法》規(guī)定，任何個人和單位搞建設(shè)（農(nóng)村居民自住房除外）都必須申請使用國有建設(shè)用地，而農(nóng)村土地只有征收為國有土地才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，政府成為城市建設(shè)用地的獨家壟斷賣方，這就排除了農(nóng)村集體土地（包括建設(shè)用地）直接進入城市建設(shè)用地市場的權(quán)利，從而排除了作為農(nóng)村集體土地所有者的廣大農(nóng)民公平分享工業(yè)化和城市化帶來的土地增值的可能。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心某課題組估計，農(nóng)村127萬億凈資產(chǎn)中，土地資產(chǎn)88.81萬億，占了近70%，但農(nóng)民卻在端著金飯碗要飯。近10年，政府通過低價征收高價拍賣得到的15萬億的土地出讓金中，至少一半來自農(nóng)民土地凈收益。
其次，土地資源配置基本上采用的是計劃行政手段。中央政府對全國新增建設(shè)用地的供給完全采用的是計劃經(jīng)濟配置資源的手段，由于各地區(qū)人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展水平不同，中央政府每年下達給地方政府的建設(shè)用地指標基本上不能滿足地方政府實際的用地需要。另一方面，城市地方政府又往往把大量的建設(shè)用地低價甚至零地價分配給工業(yè)企業(yè)，只把較少的土地通過招拍掛投入房地產(chǎn)市場，以至于工業(yè)用地和城市住宅用地比例嚴重失調(diào)，城市房價居高不下，助長了房地產(chǎn)投機行為，人為抬高了農(nóng)民工進城落戶和遷徙人口定居的門檻。
第三，農(nóng)村的宅基地不能擔(dān)保抵押，亦不能出租轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員之外的用戶，大量興建在集體建設(shè)用地上的住房被當(dāng)做“小產(chǎn)權(quán)房”禁止向城鎮(zhèn)居民銷售，這就堵塞了農(nóng)民獲取土地財產(chǎn)收入的渠道。
第四，禁止農(nóng)地所有權(quán)和承包權(quán)流轉(zhuǎn)，只允許農(nóng)村承包地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，進城落戶的農(nóng)民沒有農(nóng)地退出機制，這就限制了農(nóng)地集中的進程，阻礙了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟的實現(xiàn)，從而最終影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。
總之，由于我國目前土地市場機制的殘缺不全，土地在工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中所做的貢獻無法通過土地市場得到客觀公平的評價，從而一方面使得作為城市建設(shè)用地獨家壟斷賣方的政府和土地開發(fā)商以及擁有多處房產(chǎn)的城市居民獲得較多的土地增值收益，另一方面使得廣大農(nóng)村集體土地所有制成員不能獲得合理的土地財產(chǎn)收入權(quán)，不能在經(jīng)濟上實現(xiàn)好轉(zhuǎn)，致使城鄉(xiāng)居民的收入差距難以從根本上縮小。
提問3：十三五期間，怎樣才能形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場？
蔡繼明：深化土地制度改革的指導(dǎo)思想是讓市場在土地資源配置中起決定性作用，縮小征地范圍和數(shù)量，擴大農(nóng)村集體土地入市的規(guī)模，允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，讓小產(chǎn)權(quán)房合法化，允許農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，建立進城落戶農(nóng)民土地退出機制。
所以，我建議，在“十三五”規(guī)劃期間按如下步驟逐步建立和放開城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場：第一，允許原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地進入市場；第二，允許已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民宅基地進入市場；第三，允許舊村改造、新村規(guī)劃以及村村合并節(jié)省的宅基地與公共設(shè)施用地進入市場；第四，允許城中村的宅基地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下直接進入市場，在不改變集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上完成城中村的改造；第五，允許列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)地，如果按照規(guī)劃是用于非公共利益，可以直接按轉(zhuǎn)變用途后的經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場。
若能實現(xiàn)以上五個環(huán)節(jié)的改革，就有望在“十三五”規(guī)劃期間使我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場基本形成，從而為廣大農(nóng)村集體土地所有制成員按土地貢獻參與分配建立有效的市場實現(xiàn)機制。
