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2025年07月16日
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中國延續(xù)數(shù)十年的事業(yè)單位編制制度將進(jìn)行一場深層次的改革
近日，人社部下屬的中國人事科學(xué)研究院工資福利研究室主任何鳳秋向經(jīng)濟(jì)觀察報透露，今年相關(guān)部門將研究事業(yè)單位的編制創(chuàng)新改革，其中將重點研究高校、公立醫(yī)院取消編制管理，取消行政級別。但目前這項改革還沒有具體的推進(jìn)時間表。
現(xiàn)在中國的高校、公立醫(yī)院都在政府統(tǒng)管范圍，高度行政化，其重要原因之一，就是所有人員被捆綁在編制之上，國家財政是按在編人員數(shù)據(jù)撥款，所以業(yè)內(nèi)稱之為“人頭費”。未來取消編制之后，就意味著高校、公立醫(yī)院有了通常所說的“用人權(quán)”，想用什么人、用多少人、怎么用人，全部由自己說了算。
高校、公立醫(yī)院取消編制后，還會保留事業(yè)單位性質(zhì)，國家的財政撥款還將持續(xù)增長。財政撥款方式將改為綜合經(jīng)費核算辦法和撥付標(biāo)準(zhǔn)，與高校、公立醫(yī)院在編人員的多少將沒有直接關(guān)系。
國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，目前全國高校和公立醫(yī)院的在編人員大約有1000多萬，非在編人員的數(shù)量也極為龐大，少說也有數(shù)百萬。下一步，取消高校和公立醫(yī)院的事業(yè)單位編制之后，將會逐步縮小編外人員與編內(nèi)人員的待遇差別，解決編外人員面臨的多種問題。
取消編制管理
2013年，教育部人事司曾向全國200多所高校做過問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，希望改革僵化的編制管理方式甚至取消編制管理，已經(jīng)成為各高校反映最強烈最突出的問題。
據(jù)一位接近人社部的專家介紹，目前中國高校、公立醫(yī)院是按在編和非在編來分類管理。對于編外人員，基本都是采用聘用合同、勞動合同等契約管理方式，由于編制是崗位設(shè)置、核定收支和財政給予補助的依據(jù)，因此使得目前各項收入分配政策只能覆蓋編制內(nèi)人員。像去年對機關(guān)事業(yè)單位人員工資、養(yǎng)老保險制度進(jìn)行的改革，就沒把編外人員考慮在內(nèi)，屬于新一輪事業(yè)單位上半場改革中的遺留問題。
傳統(tǒng)的事業(yè)單位編制往往都附帶多種身份屬性及福利屬性，高校和公立醫(yī)院的編外人員在工資、社保、職稱評定、住房補貼等方面，都比在編人員差了一大截。像北京市就有規(guī)定，提供給事業(yè)單位的北京戶口指標(biāo)，只能用于編制內(nèi)人員；上海市養(yǎng)老保險有關(guān)政策規(guī)定，超出編制限額的人員不能按照事業(yè)單位職工退休，諸如此類的政策規(guī)定為事業(yè)單位編制附加了更大價值。
竹立家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，現(xiàn)在不少高校、公立醫(yī)院的編外人員能占到一半，少的也能占到30%左右。在接下來事業(yè)單位下半場的改革中，如何妥善處理好編制內(nèi)、編制外人員在崗位設(shè)置、人事管理、編制管理、工資收入、社會保障、勞動用工等方面的問題，需要有很多政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。
在推進(jìn)高校、公立醫(yī)院的編制改革中，對于1000多萬的在編人員，政府將由傳統(tǒng)的編制控制變?yōu)楸O(jiān)督和備案，進(jìn)行實名登記、統(tǒng)計，再往后，隨著時間的推移，等到這部分人以退休、辭退等形式自然減員，才能逐步收回編制；對于數(shù)百萬編外人員，則繼續(xù)采用合同聘任制的方式進(jìn)行管理。
上述專家認(rèn)為，現(xiàn)在高校、公立醫(yī)院都是有行政級別的事業(yè)單位，高校、公立醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)本身就是官員，高校、公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)和官員的身份可以隨時切換，這種“管辦不分”的事業(yè)單位管理體制，極易產(chǎn)生“管制俘獲”，即監(jiān)管者與被監(jiān)管者形成合謀腐敗。下一步取消高校、公立醫(yī)院編制之后，就意味著高校、公立醫(yī)院不僅有了“用人權(quán)”，想用什么人、怎么用人，都能由自己說了算，同時，高校、公立醫(yī)院的行政級別也就慢慢化為無形。
在財政撥款方面，取消編制并不意味著政府對于高校、公立醫(yī)院的撥款就要減少，而是還會持續(xù)增長。撥款方式將由傳統(tǒng)的按編制“人頭”撥付，改為綜合經(jīng)費核算辦法和撥付標(biāo)準(zhǔn)，撥款標(biāo)準(zhǔn)主要是考慮高校、公立醫(yī)院的專業(yè)性質(zhì)、社會服務(wù)等綜合因素，與職工規(guī)模沒有多大關(guān)系。
期待配套政策
竹立家認(rèn)為，在事業(yè)單位下半場的改革中，涉及到編制創(chuàng)新改革，尤其是取消高校、公立醫(yī)院取消編制管理問題，下一步面臨的挑戰(zhàn)將很大。
對于取消高校、公立醫(yī)院編制，目前業(yè)界有一種反對的聲音，認(rèn)為取消編制之后，對高校、公立醫(yī)院就沒有了規(guī)模控制和發(fā)展規(guī)劃，就會失去基本的管理規(guī)范。
中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞對取消高校、公立醫(yī)院編制也有擔(dān)憂，他認(rèn)為，在實施機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險繳費制度之后，高校和公立醫(yī)院的財政負(fù)擔(dān)已明顯加大，未來取消事業(yè)編制，會不會也相應(yīng)加大高校、公立醫(yī)院的財政負(fù)擔(dān)。反過來，高校、公立醫(yī)院會不會通過提高服務(wù)收費等措施，將資金壓力轉(zhuǎn)移至老百姓身上。
以目前實施的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險繳費制度，單位需要為員工繳納20%的基本養(yǎng)老保險和8%的職業(yè)年金，但實際上，公務(wù)員所在單位需單位繳納的部分還是由財政買單，而高校、公立醫(yī)院則需要真金白銀地劃出這筆錢。
竹立家分析表示，取消高校、公立醫(yī)院編制等改革牽一發(fā)動全身，涉及面廣，動靜會很大，下一步推進(jìn)高校、公立醫(yī)院的編制改革，需要創(chuàng)造很多條件，與很多配套措施同步推行。如果不把政府的管理權(quán)責(zé)和高校、公立醫(yī)院內(nèi)部自主管理的權(quán)責(zé)利界定清楚，各種不同的聲音就會一直存在。
事實上，北京市去年5月出臺了《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位管理加快分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見》，其中就提出將逐步取消高校、公立醫(yī)院的事業(yè)單位編制，但對于取消事業(yè)編制之后，涉及高校和公立醫(yī)院的財政經(jīng)費、戶籍管理、出國交流、住房補貼等問題，該文件中并沒有明確規(guī)定，外界對此也存在頗多疑問。
對于取消高校、公立醫(yī)院編制中存在的諸多問題，前述接近人社部專家分析表示，取消高校、公立醫(yī)院編制，符合整個事業(yè)單位改革的大方向，關(guān)鍵是在政策實施的轉(zhuǎn)檔期、空窗期和陣痛期，要把握好政策實施的節(jié)奏和相關(guān)政策的配套落實，把政策實施可能帶來的負(fù)面影響充分疏解化通，以減少政策實施對上千萬高校、公立醫(yī)院在編職工帶來的震蕩。
比如，在取消編制之后，高校、公立醫(yī)院對新進(jìn)職工的戶口、養(yǎng)老、社保、醫(yī)療等問題如何做出合理的政策規(guī)定，這方面，還需要人社部、中編辦等方面，盡快制定一系列相關(guān)政策性配套改革文件。
