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2025年07月17日
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作為PPP（政府和社會資本合作）模式的一種嘗試，中國的特許經(jīng)營立法正在銜枚疾進。
經(jīng)濟觀察報獲悉，亞洲開發(fā)銀行對于特許經(jīng)營法的援助項目《中國基礎(chǔ)設(shè)施和特許經(jīng)營立法研究報告》（下稱“報告”）已經(jīng)完成，報告就特許經(jīng)營立法的十個問題進行了研究，并專門就特許經(jīng)營與PPP的區(qū)別進行了解讀。
與此同時，國家發(fā)改委將在下周組成一個50人左右的特許經(jīng)營法立法團隊，將涵蓋PPP領(lǐng)域比較活躍的專家、行業(yè)代表和部委代表等。
2016年5月11日，大岳咨詢總經(jīng)理、報告專家組組長金永祥對經(jīng)濟觀察報說，該報告研究的是特許經(jīng)營法立法中會遇到的各種問題，共分10個方向，分別是特許經(jīng)營的適用范圍，立法目的，項目鉆則、準備與實施，政府一方的角色、責任和相應授權(quán)，社會資本利益的保護、政府支持、金融風險和其他風險的管理、特許經(jīng)營社會資本方的選擇、有關(guān)特許經(jīng)營的爭議、優(yōu)化特許經(jīng)營審批流程。
金永祥認為，未來特許經(jīng)營法的立法宗旨應側(cè)重于提高公共服務質(zhì)量和效率、保護特許經(jīng)營者合法權(quán)益、實現(xiàn)公共利益最大化，特別是強調(diào)特許經(jīng)營法是為滿足公共服務需要，而非強調(diào)融資需要。
經(jīng)濟觀察報獲悉，國家發(fā)改委層面對特許經(jīng)營法的上述推動工作，包括成立立法團隊等，將會在下周展開。4月，國家發(fā)改委召開了專家會議，并與特許經(jīng)營立法涉及到的各個行業(yè)協(xié)會進行了座談。
此外，中國政府已提請亞洲開發(fā)銀行提供關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法的政策咨詢技術(shù)援助，該技術(shù)援助項目由國家發(fā)改委作為執(zhí)行和實施機關(guān)。
“特許經(jīng)營法在2013年就已經(jīng)列入立法計劃，應該加快推動進程。”清華大學教授、PPP專家王守清說。
金永祥則認為，雖然中國已經(jīng)成為特許經(jīng)營領(lǐng)域最活躍的實踐者之一，但在特許經(jīng)營和PPP方面立法嚴重滯后，由于缺乏全國統(tǒng)一的特許經(jīng)營和PPP立法，由部門主導的法律規(guī)章自成體系，各自在較低階段的部門規(guī)章和規(guī)范性文件層面反復徘徊。
“這一方面存在PPP法律文件內(nèi)部沖突的問題，另一方面又在與PPP相關(guān)的其他法律規(guī)定相沖突時，不得不讓步于其他的法律規(guī)定。”金永祥說。
而一些PPP領(lǐng)域?qū)＜艺J為，這種狀況與相關(guān)部委對PPP和特許經(jīng)營兩種名稱的理解不同有關(guān)。
根據(jù)財政部《關(guān)于復方政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金［2014］156號文），PPP模式“是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域政府和社會資本基于合同建立的一種合作關(guān)系”，同時在其附件《PPP項目合同指南（試行）》編制說明中認定，PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會資本采購公共服務。
而由亞開行協(xié)助完成的上述立法報告則認為，從學理上，大多認為對PPP的理解應有廣義與狹義之分。
廣義PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的長期合作關(guān)系，而狹義PPP更加強調(diào)政府通過商業(yè)而非行政的方法在項目公司中占股份來加強對項目的控制，以及與企業(yè)合作過程中的優(yōu)勢互補、風險共擔和利益共享。
上述立法報告稱，無論廣義還是狹義，其內(nèi)涵都偏于民事法律關(guān)系，而非行政法律關(guān)系。“厘清PPP與特許經(jīng)營二者間關(guān)系的難點，在于特許經(jīng)營的性質(zhì)在法律層面界定不清。”金永祥說，與現(xiàn)有規(guī)范將PPP認定為屬于平等民事法律關(guān)系的清晰定性不同，特許經(jīng)營的性質(zhì)在現(xiàn)有規(guī)范上難以斷定，這導致其與PPP之間的聯(lián)系很難解讀。
上述立法報告認為，如果換一個角度，從二者設(shè)立的目的入手進行考察，可以尋得二者之間關(guān)系的線索。
其中，特許經(jīng)營的目的最終是對關(guān)系公共利益的項目的授權(quán)、監(jiān)管、退出管理；而PPP的目的在于通過合作引入社會資本，解決公共事業(yè)領(lǐng)域資金不足的難題，二者可以看做是兩個維度的問題。
金永祥說，特許經(jīng)營是政府對此類行業(yè)的一種管理方式，但包含對社會資本的引入和某些方面平等協(xié)商的因素，而PPP是政府基于平等協(xié)商引入社會資本的手段，但包含政府對引入和績效等某些方面的管理因素。PPP著重強調(diào)政府與社會資本之間的合作不同，特許經(jīng)營由于突出政府方對社會和社會資本的管理。
因此，上述立法報告認為，特許經(jīng)營和PPP是對政府引入社會資本提供公共服務這一事物的不同角度的規(guī)制，二者之間沒有本質(zhì)區(qū)別。
