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2025年07月19日
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中國(guó)的城市化過程，究竟是一個(gè)怎樣的資源聚集過程？又是怎樣的人口流動(dòng)過程？包括北京在內(nèi)的諸多大城市，何以在聚集大量資源的同時(shí)又對(duì)外地人歧視有加？何以政治中心——比如各省省會(huì)城市——一定是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)中心，而經(jīng)濟(jì)中心卻未必成得了政治中心？
對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵，給出了獨(dú)到的解釋。
1. “中國(guó)的城市只是個(gè)行政轄區(qū)”
記者：改革開放以來，對(duì)于中國(guó)的城市化，一直有大城市化和小城鎮(zhèn)化兩種對(duì)立的觀點(diǎn)，目前是大城市化的特點(diǎn)更突出，還是小城鎮(zhèn)化更突出？
李鐵：這只是理論界的一種討論，實(shí)際中并不存在大城市化和小城市化的問題，至少按統(tǒng)計(jì)情況，現(xiàn)在已經(jīng)不存在大城市化還是小城市化：農(nóng)民工現(xiàn)在大概是1﹒67億，他們的流動(dòng)已經(jīng)完全市場(chǎng)化了，不論大城市小城市，哪里能就業(yè)去哪里。
城市化實(shí)際上是人口遷徙過程，目前是完全市場(chǎng)化的。在城市居住和就業(yè)半年以上的都統(tǒng)計(jì)為城市人口，現(xiàn)在的核心問題是戶籍問題：是全國(guó)都放開，還是在一部分城市放開；是在中小城鎮(zhèn)放開，還是在大城市放開？
另外，中國(guó)的城市與國(guó)外的城市不太一樣，國(guó)外的城市是真正的城市，中國(guó)的城市是個(gè)行政轄區(qū)。比如，北京下面有16個(gè)區(qū)縣，區(qū)縣本身實(shí)際上也是城市，甚至包括一些鎮(zhèn)也是城市。比如在廣東，很多鎮(zhèn)有幾十萬人口，也是城市——在美國(guó)，3000人以上的就是城市。我國(guó)現(xiàn)在有將近兩萬個(gè)平均7000人口左右的鎮(zhèn)，在國(guó)外都是城市。
記者：中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了北上廣深這樣的千萬人口級(jí)大城市，形成如此大的城市需要聚集相當(dāng)多的資源——就業(yè)機(jī)會(huì)、食品供應(yīng)、交通等公共服務(wù)等。這些城市依靠何種力量聚集如此多的資源？有學(xué)者將中國(guó)過去幾十年城市發(fā)展的原因概括為國(guó)家大城市帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，您同意這個(gè)說法嗎？
李鐵：在中國(guó)，50萬人口以上的都算大城市。過千萬的有北上廣深，還有成都，但這些講的都是轄區(qū)而不是主城區(qū)，主城區(qū)只有北京上海超過千萬，成都更多包含下轄的縣市。
中國(guó)城市行政管理體制是轄區(qū)管理體制，且是個(gè)等級(jí)制的管理體制，更多依靠行政力量獲取資源，形成了倒金字塔型的公共服務(wù)水平，越往尖頂上的，公共服務(wù)越好；越往下，公共服務(wù)越差。從金字塔的形狀來看，整個(gè)資源是向上流的，一直吸到最頂端；整個(gè)行政資源向下分配，在金字塔中位置越高的城市得到的越多，導(dǎo)致等級(jí)越高的城市發(fā)展的越快。由于這些大城市集中了太多的行政資源和市場(chǎng)資源——有了行政資源一定會(huì)帶來市場(chǎng)資源——就會(huì)帶來更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。
上世紀(jì)80年代初，更多的資源通過市場(chǎng)的方式進(jìn)入農(nóng)村，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起，所形成的大量公共資源——稅收，按道理應(yīng)該留在當(dāng)?shù)兀捎谖覀儭鞍伞钡呢?cái)政體制，使鎮(zhèn)這一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的大量公共資源被市管縣體制向上帶走了。
實(shí)際上，從上世紀(jì)80年代一直到90年代上半期，即使到現(xiàn)在，溫州、蘇州、廣東本地，大部分的經(jīng)濟(jì)總量都在縣以下，但是由于財(cái)政體制是包干體制，它的行政資源都交到上面去了。所以說，大城市輻射是通過市場(chǎng)，但真正的城市發(fā)展結(jié)構(gòu)是按照行政資源構(gòu)架的、按照行政等級(jí)化走向配置的。
記者：改革開放至今也才30來年，但很多城市的總體規(guī)劃已經(jīng)更新了好幾次，推動(dòng)城市不斷修改總體規(guī)劃的原因是哪些因素？
李鐵：修改城市總體規(guī)劃的原因比較復(fù)雜，但是，既然中國(guó)是個(gè)等級(jí)化的城市行政管理體制，就意味著哪個(gè)城市的人口越多、規(guī)模越大，提高其城市等級(jí)的可能就越大——從過去很多地方“縣改市”、“地改市”就可以看出來。所以，在中國(guó)的城市發(fā)展過程中，大量城市管理者都希望城市規(guī)模越來越大好，政績(jī)觀和發(fā)展觀都希望城市等級(jí)和規(guī)模擴(kuò)大，好通過行政等級(jí)的提高來獲取更多公共資源。
另外的原因是土地。很多城市中心總體規(guī)劃取決于兩件事：一是招商引資，招商引資一定要占地，通過工業(yè)投資來解決就業(yè)問題、解決財(cái)源問題；二是“土地財(cái)政”，賣了地才有更多的收入，“第二財(cái)政”。
大量的城市規(guī)劃，基本上取決于以上這兩個(gè)原因。當(dāng)然，對(duì)于特大城市來講，如北京，行政資源已經(jīng)夠多了，就不希望人口膨脹，一直是限制人口的。但是由于它集中了太多的資源——招商引資、公共服務(wù)、就業(yè)環(huán)境和就業(yè)機(jī)會(huì)，就使很多人到北京來，用市場(chǎng)的方法使北京的規(guī)模自然而然的不斷擴(kuò)張。于是，它原有的規(guī)劃就不適應(yīng)城市人口的發(fā)展。
2. “‘城市病’是發(fā)展理念造成的”
記者：同樣是大城市，為什么有的城市會(huì)輻射到周邊，形成成片的經(jīng)濟(jì)繁榮區(qū)域，而有些反而造成了周圍的貧困，是什么造成了要素資源的單向流動(dòng)？
李鐵：并不是造成了周圍的貧困。舉個(gè)例子，長(zhǎng)三角靠上海輻射，取決于上海本身比較早的時(shí)候就是個(gè)工業(yè)城市、經(jīng)濟(jì)中心，輻射的比較快，尤其是在改革開放以后，帶動(dòng)了浙江江蘇的發(fā)展，形成了一個(gè)大的城市群。
上海的輻射，取決于這個(gè)城市原來的布局、政治和經(jīng)濟(jì)地位。北京是個(gè)政治中心，工業(yè)本身就比較少，因此它的輻射能力比較差，而它的行政管制又比較強(qiáng)。所以，一個(gè)特大城市的經(jīng)濟(jì)能力和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了其輻射能力的差距。
記者：“城市病”主要有哪些癥狀？這些癥狀，哪些是必然出現(xiàn)，哪些是偶然的？哪些是階段性存在的，哪些是將長(zhǎng)期困擾城市的？
李鐵：有了城市就有了“城市病”——只要放開城市的布局管理，只要有了就業(yè)機(jī)會(huì)，只要有大量的人口進(jìn)入城市。這是城市發(fā)展的一個(gè)必然規(guī)律。這個(gè)必然規(guī)律就意味著我們的城市將會(huì)有富人、中等收入人口和低收入人口，甚至大量城市貧民，大量城市貧民就一定會(huì)帶來城市景觀、城市管理、城市形態(tài)方面的一些問題。
有的城市在快速發(fā)展中，管理跟不上發(fā)展，出現(xiàn)管理缺位，從而會(huì)造成一些“城市病”。中國(guó)在30年的發(fā)展中完成了西方國(guó)家?guī)装倌甑某鞘谢^程，而且我們還限制人口，其實(shí)我們的“城市病”相對(duì)很多國(guó)家來講，并不是很嚴(yán)重。只是我們的要求太高了，我們總是拿發(fā)達(dá)國(guó)家作對(duì)比，總覺得經(jīng)濟(jì)發(fā)展這么快、收入增長(zhǎng)也快、城市形態(tài)變化也快，我們的各項(xiàng)公共服務(wù)也應(yīng)該趕上發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。更何況，我們現(xiàn)有的政府體制，把更多的資源投入到形象工程、表面工程，也就沒有能力解決城市內(nèi)在的基本生活服務(wù)和就業(yè)方面的問題。所以，我們現(xiàn)在的一些“城市病”，是城市發(fā)展理念造成的。
西方所有城市的自來水都是可以直接飲用的，北京到現(xiàn)在還沒完全做到。這是因?yàn)槲覀冞@么多年，大量投入表面工程，比如長(zhǎng)安街，拓寬路面就花了很多錢，而我們地鐵發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，所以造成了大量公共交通擁擠。
更多的錢投入到政府辦公樓、城市中心區(qū)的建設(shè)，而忽視了城鄉(xiāng)接合部的管理；另外，我們還限制外來人口居住，對(duì)外來人口管理的缺位造成了很多問題。這都是中國(guó)特色城市發(fā)展中比較集中存在的一些弊病。
3. “公共福利差別是解決戶籍問題的最大壓力”
記者：檢視城市發(fā)展史可以看到，吸引外來人口一直是城市充滿活力和生機(jī)的原因，但現(xiàn)在有些城市因?yàn)槿丝诘膲毫Γ兊帽容^保守，甚至繼續(xù)強(qiáng)化已經(jīng)遭到批判的戶籍制度，您如何看待這種行為？
李鐵：戶籍制度是我國(guó)改革面臨的一個(gè)最嚴(yán)重問題。北京現(xiàn)在有兩千萬人口，但戶籍人口只有一千多萬，戶籍人口已經(jīng)享受公共福利了，就不希望這么多的外來人口來同樣地分享公共服務(wù)和城市公共設(shè)施。正是因?yàn)楦母镩_放30年沒有及時(shí)放開戶籍限制，造成了很大的城市人口利益固化，這種利益固化又造成了對(duì)外來人口的排斥。它不僅排斥了城市人口，也排斥了跟這個(gè)城市公共服務(wù)不相匹配的城市的人口——比如說，北京戶口只能和上海互換，但是它跟地級(jí)市、縣級(jí)市，甚至一些省會(huì)城市都不能互換。原因就是公共福利的差別。
這不是某一個(gè)人的問題，也不是某幾個(gè)官員的問題，而是一個(gè)群體對(duì)外來人口的排斥。現(xiàn)在改革最難的是，利益一旦固化、形成群體的利益，就變得非常之難。
記者：一個(gè)城市必然需要與之相匹配的公共治理能力，或者說公共服務(wù)能力，城市越大，對(duì)治理能力的要求也就越高。您認(rèn)為在城市治理能力方面，中國(guó)的大城市目前做的如何？
李鐵：目前都在逐步的改善，出現(xiàn)的問題，更多的得到了解決，畢竟在這么短的時(shí)間里解決了這么多問題。但這種治理能力也是通過壓低土地的價(jià)格、限制外來人口進(jìn)入、通過大量投入城市公共服務(wù)來解決的。
記者：在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，市民一直是城市發(fā)展的主體，而中國(guó)目前城市治理的主體是政府，這會(huì)不會(huì)導(dǎo)致違反城市發(fā)展規(guī)律的情況出現(xiàn)？會(huì)不會(huì)造成對(duì)市民個(gè)人權(quán)利的損害？
李鐵：中國(guó)城市的治理，有自己的規(guī)律。中國(guó)城市發(fā)展更多的是依靠對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民的剝奪，很大程度上通過低價(jià)侵占農(nóng)民的土地，用“土地財(cái)政”來解決城市發(fā)展的投入、擴(kuò)大城市發(fā)展的空間，受益的是市民。這是整個(gè)中國(guó)城市發(fā)展的一個(gè)縮影。
中國(guó)城市發(fā)展這么快、公共服務(wù)設(shè)施提高這么快，主要在于中國(guó)特殊的城市發(fā)展模式：他可以迅速調(diào)動(dòng)一切資源、通過強(qiáng)制力來調(diào)動(dòng)資源，甚至是侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利——比如強(qiáng)拆——來快速發(fā)展城市。中國(guó)跟西方國(guó)家不是一個(gè)城市發(fā)展模式，不是通過市民的自治來推動(dòng)城市發(fā)展；如果我們按照那種模式發(fā)展，城市的現(xiàn)狀可能就像臺(tái)灣。但我們現(xiàn)在既想要臺(tái)灣的那種所謂的民主，又需要城市化的加快，結(jié)果我們城市發(fā)展就很痛苦。
