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2025年08月31日
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張英洪：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員、法學(xué)博士、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)鄉(xiāng)村建設(shè)專委會(huì)副主任
今年中央一號(hào)文件提出以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為主線做好“三農(nóng)”工作。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容非常豐富，涉及到“三農(nóng)”領(lǐng)域的方方面面。“三農(nóng)”是全面建成小康社會(huì)的短板，農(nóng)民權(quán)利是短板中的短板，加強(qiáng)農(nóng)民基本權(quán)利的供給，既是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是解決“三農(nóng)”問題的根本要求，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的內(nèi)在需要，應(yīng)當(dāng)圍繞產(chǎn)權(quán)、人權(quán)、治權(quán)這三個(gè)關(guān)鍵性權(quán)利加強(qiáng)制度供給，不斷深化改革。
一是要圍繞農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)深化改革。就是要改革農(nóng)村集體所有制，探索農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予和保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
孟子說：“有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心?！必?cái)產(chǎn)權(quán)制度是一個(gè)國家最重要的基礎(chǔ)性制度之一，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基石。秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家德·索托在《資本的秘密》一書中揭示，發(fā)展中國家貧窮的重要原因是沒能把資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成為資本，缺乏財(cái)產(chǎn)權(quán)的表達(dá)機(jī)制。同樣道理，我國“三農(nóng)”問題的重要原因之一，也就是沒有將農(nóng)村巨額的集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
我國農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)包括集體土地等資源性資產(chǎn)、參與市場交易的經(jīng)營性資產(chǎn)、用于社區(qū)公共服務(wù)的非經(jīng)營性資產(chǎn)三大類。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查，以2009年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)匯總調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村集體土地總面積為66.9億畝，其中農(nóng)用地55.3億畝、建設(shè)用地3.1億畝。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)（不包括資源性資產(chǎn)）總額為2.86萬億元，村均493.6萬元。另據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部課題組研究，2012年我國農(nóng)村凈資產(chǎn)達(dá)127萬億元，其中所有權(quán)屬于集體的為87.35萬億元，占68.62%。這么巨額的集體資產(chǎn)如果依法轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將不僅使我國農(nóng)民農(nóng)村的面貌發(fā)生巨大的變化，也必將使我們國家的面貌發(fā)生巨大的變化。上個(gè)世紀(jì)50年代在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下建立起來的農(nóng)村集體所有制，需要在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行相應(yīng)改革，以建立適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。
圍繞農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)深化改革，有兩個(gè)基本的改革路徑：一個(gè)是要推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。之所以要賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是因?yàn)殚L期以來農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)缺乏占有、使用、收益和處分的完整權(quán)能，這嚴(yán)重限制了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性收入，也阻礙了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
另一個(gè)是要落實(shí)全面依法治國方略，保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。之所以要保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是因?yàn)樵谑袌龌统擎?zhèn)化進(jìn)程中，一些地方非法強(qiáng)征強(qiáng)拆，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的承包地、宅基地以及房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)利。最近發(fā)生的地方當(dāng)政者侵害農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的典型案件，就是2016年12月6日發(fā)生的江西省資溪縣副縣長吳輝文帶領(lǐng)數(shù)十人強(qiáng)行推倒該縣鶴城鎮(zhèn)瀘聲村村民徐曉洪剛建起的房屋事件。這種不受制約的地方公權(quán)力的濫用，對(duì)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)，是法治中國建設(shè)的重大障礙。
新時(shí)期，要把加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的保護(hù)作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略性舉措，切實(shí)從中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以及當(dāng)代世界優(yōu)秀文化中吸取產(chǎn)權(quán)保護(hù)的智慧營養(yǎng)和成功經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的保護(hù)提高到一個(gè)嶄新的水平。
二是要圍繞農(nóng)民的人權(quán)深化改革。就是要破除城鄉(xiāng)二元體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的各項(xiàng)平等權(quán)利。
平等是現(xiàn)代政治的核心價(jià)值之一，也是我國社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容。農(nóng)民的人權(quán)就是農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利和自由。在我國憲法中，公民的基本權(quán)利是平等的。上個(gè)世紀(jì)50年代開始建立起來的城鄉(xiāng)二元體制的最大弊端，就是從體制上限制了憲法賦予農(nóng)民的基本權(quán)利，特別是限制乃至剝奪了農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的一系列平等權(quán)利。在城鄉(xiāng)二元體制中，農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利、自由遷徙權(quán)利等基本權(quán)利被限制和剝奪了。城鄉(xiāng)居民之間的權(quán)利不平等，城鄉(xiāng)要素不能平等交換，構(gòu)成了“三農(nóng)”問題的重要體制根源。新時(shí)期解決“三農(nóng)”問題的一條基本路徑，就是著眼于賦予和保障農(nóng)民與市民享有平等的基本權(quán)利，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革城鄉(xiāng)二元體制，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等、規(guī)則平等、機(jī)會(huì)平等。
圍繞農(nóng)民的人權(quán)深化改革，有三條基本的政策取向：
（一）是加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)質(zhì)上就是要讓廣大農(nóng)民與城市市民一樣平等享有醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、教育文化等基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)上的權(quán)利平等。
（二）是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。讓進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)生活的億萬農(nóng)民工在城鎮(zhèn)平等享有基本公服，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的根本要求，也是確保進(jìn)城就業(yè)生活的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民平等享有基本公共服務(wù)的重大政策制度安排。居住證制度以及特大城市的積分落戶制度，為包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來人口市民化提供了政策通道。
?。ㄈ┦羌涌焱七M(jìn)戶籍制度改革。2014年7月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》發(fā)布后，到2016年9月，全國31個(gè)省市自治區(qū)都出臺(tái)了戶籍制度改革政策。新的戶籍制度改革政策明確取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口制度的建立，我國自1958年開始建立的城鄉(xiāng)二元戶籍制度將成為歷史。這是破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度的重要政策制度成果，是我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要里程碑。要加快推進(jìn)戶籍制度改革以及居住證制度的實(shí)施，使城鄉(xiāng)居民在戶籍身份上的平等權(quán)利完全實(shí)現(xiàn)。
三是要圍繞農(nóng)民的治權(quán)深化改革。就是要建立健全現(xiàn)代國家和鄉(xiāng)村社會(huì)的治理規(guī)則，推進(jìn)治理現(xiàn)代化，尊重和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的各項(xiàng)民主權(quán)利，也就是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民依法參與國家和社會(huì)公共事務(wù)的治理權(quán)。
亞里士多德認(rèn)為人是天生的政治動(dòng)物，天然要參與公共生活。治權(quán)就是參與公共事務(wù)治理的權(quán)力。農(nóng)民的治權(quán)就是農(nóng)民參與公共事務(wù)管理的權(quán)力?，F(xiàn)代國家的一個(gè)基本特點(diǎn)就是民眾更廣泛地參與公共生活的治理。人民當(dāng)家作主是中國特色社會(huì)主義民主的本質(zhì)與核心。習(xí)近平總書記指出：“我們要堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，既保證人民依法實(shí)行民主選舉，也保證人民依法實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！眻?jiān)持人民當(dāng)家作主，就是要保障和實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的管理和治理。
圍繞農(nóng)民的治權(quán)深化改革，有兩個(gè)基本層面的改革路徑：一個(gè)是參與國家層面各項(xiàng)公共事務(wù)的治理，另一個(gè)是參與社區(qū)層面各項(xiàng)公共事務(wù)的治理。通過這兩個(gè)基本層面的參與式治理，保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主，依法行使治理權(quán)。
農(nóng)民在參與國家層面各項(xiàng)公共事務(wù)治理的方式上，就是通過選舉各級(jí)人大代表，分別在全國和地方各級(jí)人民代表大會(huì)上依法行使民主治理權(quán)；被推舉為各級(jí)政協(xié)委員的農(nóng)民，分別在全國政協(xié)和地方各級(jí)政協(xié)行使參政議政的權(quán)力。2013年1月，第十二屆全國人大代表選舉產(chǎn)生的2987名代表，是2010年選舉法修改后我國首次實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉全國人大代表，改變了長期以來城鄉(xiāng)按不同比例選舉全國人大代表的不平等局面。
農(nóng)民在參與社區(qū)層面各項(xiàng)公共事務(wù)治理的方式上，主要是通過村民自治的方式參與村莊公共事務(wù)的治理。自1981年廣西合寨村開創(chuàng)村民自治的新治理實(shí)踐30多年來，基層民主自治已確立為我國的基本政治制度，廣大農(nóng)民通過村民自治這個(gè)制度化的渠道，依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)力，在村莊公共事務(wù)治理中發(fā)揮了積極作用。但不必諱言，我國農(nóng)民在參與國家層面以及社區(qū)層面各項(xiàng)公共事務(wù)的治理上，還存在許多矛盾和問題，還有很大的改革余地和發(fā)展空間。如何賦予和保障農(nóng)民依法組織起來，充分參與公共生活，依法行使公共事務(wù)的治理權(quán)，需要不斷深化政治體制改革，大力推動(dòng)政治建設(shè)和政治發(fā)展，以不斷拓展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民廣泛參與國家公共事務(wù)、參與社區(qū)公共事務(wù)的治理權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主。
習(xí)近平總書記明確提出要通過改革給人民群眾帶來更多的獲得感。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要給廣大農(nóng)民群眾帶來更多的獲得感，就是要賦予和保障農(nóng)民更加充分而有保障的產(chǎn)權(quán)、人權(quán)、治權(quán)，就是要緊緊圍繞農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、人權(quán)、治權(quán)這三個(gè)關(guān)鍵性權(quán)利，全面深化改革，加強(qiáng)制度建設(shè)和供給。這三個(gè)關(guān)鍵性權(quán)利歸結(jié)起來一句話，就是要維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的基本權(quán)利。
