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2025年07月18日
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首批國家新型城鎮化綜合試點公布以來，迄今已有兩年多的時間了，按試點要求，2017年要總結出初步成果，為此，我們在綜合各有關公開資料的基礎上，采訪了國家發改委相關負責人以及有關專家，對國家新型城鎮化綜合試點相關問題進行了解讀。
試點基本情況
2015年2月、11月和2016年12月，國家發改委分別公布了三批國家新型城鎮化綜合試點地區名單：第一批包括江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮)；第二批包括59個城市（鎮）和14個農村土地制度改革試點地區；第三批包括111個城市（鎮）。
第一批名單包括兩個省、一個直轄市、3個計劃單列市、6個省會城市、25個地級市（區、縣）和25個縣級市（區、縣）、兩個建制鎮。
第二批除將59個城市（鎮）列為第二批國家新型城鎮化綜合試點地區外，同時將14個農村土地制度改革試點一并確定為國家新型城鎮化綜合試點地區。在此之前，另外19個農村土地制度改革試點已被列為國家新型城鎮化綜合試點。
在評審第三批名單時，名單數量增加至111個，依然向中西部地區和東北地區傾斜，同時優先考慮改革意愿強、發展潛力大、特色較鮮明的中小城市、縣和建制鎮。
試點選?。航y籌兼顧 適當傾斜
對首批試點地區，綜合考慮申報地區的工作基礎和試點工作方案，兼顧不同區域、不同類型和不同層級城市（鎮）。國家希望各地提出符合條件的計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市、建制鎮等，從不同層面選擇試點地區，每個省（區、市）的報送數量原則上控制在4個以內，應包含不同層級城市（鎮）。
“總體上來說，試點的選取兼顧公平和均衡原則，不論東部沿海，還是中西部都有典型。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令在接受媒體采訪時表示。
“（首批）入選的兩個省級試點，主要是因為它們工作基礎相對較好，積極性比較高，試點愿望比較強。其中，安徽是國家開發銀行在全國第一個金融支持城鎮化試點省份，雙方正在基礎設施和公共服務設施建設、開發園區產城一體化、現代農業、保障性住房、土地整治和土地儲備等領域開展合作?！眹野l改委一官員解釋，同時，鎮級試點也只有兩個，這是因為鎮級試點涉及到“鎮改市”的內容，而“鎮改市”意味著行政區劃改革和行政編制改革，需要穩妥推進。
在第二批試點地區選取時，按照向中西部地區和東北地區適當傾斜、根據京津冀協調發展要求適當向京津冀地區傾斜、在長江經濟帶地區選擇若干具備條件的開發區進行城市功能區轉型試點，優先考慮改革意愿強、發展潛力大、具體措施實的中小城市、縣、建制鎮及符合條件的開發區和國家級新區的原則進行了評審。
對第二批試點地區，將剩余農村土地制度改革試點列入名單，“這也是考慮到農村土地制度改革試點與國家新型城鎮化綜合試點聯系緊密。新型城鎮化試點很重要的試點內容就是農民工融入城鎮，開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革是農民融入城鎮的前提?！鼻笆鰢野l改委內部人士表示。
從表格中可以看出，與第一批相比，第二、三批國家新型城鎮化綜合試點名單沒有省級行政區出現；與第一、二批相比，第三批國家新型城鎮化綜合試點名單大量增加了民族地區的試點，僅第三批就有30個民族地區入圍?！斑@與2015年之后中央加強扶貧工作有關，新型城鎮化與扶貧開發兩大國家重大戰略體系也應相得益彰?！敝袊鴩H城市化發展戰略研究委員會副主任兼秘書長蔡義鴻作上述表示。
試點分布：問題導向 因地制宜
從表1中可以看出，總體來說，縣級市（區、縣）、建制鎮在三批試點地區中占大多數，從地級市（區、縣）到計劃單列市和省會城市再到省級行政區所占比例越來越小；從第一批到第三批，省級行政區、計劃單列市和省會城市、地級市（區、縣）都呈降低趨勢，縣級市（區、縣）、鎮呈上升趨勢。
三批試點名單覆蓋了省級行政區、計劃單列市和省會城市、地級市（區、縣）、縣級市（區、縣）、鎮四級行政區域。
對此，中國（深圳）綜合開發研究院常務副院長、中國國際城市化發展戰略研究委員會委員郭萬達表示，這主要是基于問題導向，因為大、中、小城市新型城鎮化中面臨問題不完全重合，都需要選取代表，保證各方面全覆蓋到；縣級市（區、縣）、鎮在試點中占據絕對優勢，是因為考慮到這個層面是我國城市的基本單元，還是我國城鎮化問題的主要承載體，另外，這一級城市在我國城市數量中占絕對優勢，將來總結和推廣經驗時更具適用范圍，更具復制和推廣經驗的價值，同時，在這一層面開展試點，操作性和可行性更強。
從表2中可以看出，總體來說，中西部地區的試點數量占絕對優勢，且呈上升趨勢；從第一批到第三批，東北地區試點數量先升后降，東部地區降低后變化不大。
早在2014年，時任國家發改委副主任徐憲平介紹，目前我國東部地區京津冀、長三角、珠三角三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，但這些地區現在面臨的生態環境壓力和國際競爭壓力在加大，需要調整優化轉型升級。反觀中西部地區，資源承載能力相對較強，人口較少，但潛力卻沒有得到發揮。
郭萬達強調，中西部地區的試點數量占絕對優勢并呈現上升趨勢，是因為中西部地區的城鎮化面臨問題更大、更多，城鎮化水平更低，也表現出國家將中西部的城鎮化擺在相對更重要的位置。推動中西部地區的城鎮化，也是國家實現地區共同發展、縮小地區差距目標的重要手段。
郭萬達也表示，分批試點就是為了通過不同類型的試點來更全面地發現問題和總結規律，將來加以推廣時做到有的放矢，因地制宜，“因城施策”，降低風險，最終實現城市的全面發展以服務城市居民。
試點任務：分批解決 各有側重
第一批和第二批要求到2017 年各試點任務取得階段性成果，形成可復制、可推廣的經驗，到2020年在全國范圍內全面有序推廣試點成功經驗。
第一批試點的主要任務是建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續的城鎮化投融資機制、改革完善農村宅基地制度、探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式、綜合推進體制機制改革創新。
第二批試點要求重點在農民工融入城鎮、新生中小城市培育、城市（鎮）綠色智能發展、產城融合發展、開發區轉型、城市低效用地再開發利用、城市群協同發展機制、帶動新農村建設等領域，根據批復的各試點城市（鎮）任務，結合本地發展實際，重點突破薄弱環節，積極探索，闖出新路。
2015年12月，國家發改委政策研究室主任施子海表示，無論是第一批還是第二批，著眼點都是深化相關的改革，試點領域和方向上，在2014年新型城鎮化試點總體實施方案中已經作了明確的規定，同時，發改委也鼓勵各地在城鄉統籌、多規融合、社會治理、農業現代化等方面適當增加一些自選動作，開展其它配套性、關聯性改革探索。施子海還表示，應該說，第二批的試點任務，在總結梳理第一批試點成效的基礎上，根據新型城鎮化發展新趨勢和新要求有了進一步拓展。
第三批試點要求到2018年取得試點任務的階段性成果，形成可復制可推廣的經驗，到2020年在全國范圍內全面有序推廣試點成功經驗。
第三批試點要求結合當前新型城鎮化發展實際，堅持突出地方特色，重點在農民工融入城鎮、新生中小城市培育、中心城市建設、城市綠色智能發展、產城融合發展、地方文化保護傳承、城鄉統籌發展等領域，根據批復的各試點城市（鎮）任務，結合本地發展實際，重點突破薄弱環節，積極探索，闖出新路。對第三批試點，同時要求，在試點過程中，各地區要落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，嚴格保護耕地，劃定永久基本農田；控制城鎮用地無序擴展，嚴格控制城鎮建設占用耕地，積極盤活存量建設用地，鼓勵城鎮低效用地再開發，劃定城鎮開發邊界；要以主體功能區規劃為基礎，統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”，優化生產、生活、生態空間，推動建設功能好、交通暢、環境優、形象美的新型城鎮。
除了各批次試點的任務側重外，郭萬達表示，各批試點還面臨著共性的問題：農民的市民化，包括戶籍、福利、社保等方面；投融資的機制問題，包括融資平臺的安全性、土地財政的依賴問題、社會資本、產業園區以及涉及到的房地產問題；還有城鎮化中的環保，甚至城市文化、歷史的保護和延續……新型城鎮化，“新”在城市的發展理念、城市布局、以人為本、如何可持續發展這些目標上。解決城鎮化中面臨的這些問題，才能實現城鎮化的各項目標。
