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2025年07月19日
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當(dāng)前我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正進入加快推進的重要時期，貫徹落實新發(fā)展理念，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，對城市交通發(fā)展提出了新的要求。建設(shè)市域（郊）鐵路是加快完善城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)的重要途徑，符合中國特色城鎮(zhèn)化建設(shè)需要。發(fā)布促進市域（郊）鐵路發(fā)展指導(dǎo)意見（以下簡稱“指導(dǎo)意見”），對市域（郊）鐵路科學(xué)有序發(fā)展將起到積極的推動作用。
一、提高對市域（郊）鐵路建設(shè)必要性的認識
近年來我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，預(yù)計到2020年城鎮(zhèn)化率將達到60%。但在城市發(fā)展過程中，交通擁堵、環(huán)境污染、承載力弱等“城市病”愈發(fā)凸顯。因此，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，必須優(yōu)先發(fā)展公共交通，提升城市綜合承載能力。
1．中國特色城鎮(zhèn)體系需要優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)
我國城市市域廣闊，尤其是市管縣的行政區(qū)劃體制，管理的城鎮(zhèn)較多。在東部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達、人口眾多，中心城區(qū)、副中心及主要城鎮(zhèn)已成為經(jīng)濟活動和人口主要聚集區(qū)，市域內(nèi)各組團經(jīng)濟聯(lián)系緊密、人員通勤出行頻繁。由于許多城市市域范圍內(nèi)交通仍以道（公）路為主，機動車數(shù)量增長迅猛，各組團之間交通擁堵狀況日趨嚴峻，車速小于20Km/h已成為常態(tài)，出行時間不能把握，嚴重影響了社會經(jīng)濟活動的正常進行。因此，進一步優(yōu)化市域內(nèi)交通運輸結(jié)構(gòu)，提高公共運輸供給能力和效率，有效緩解地面道路資源供求矛盾，適應(yīng)城鎮(zhèn)化交通需求不斷增長的需要是一項非常緊迫的任務(wù)。
2．拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間需要高效的公共交通體系
許多城市往往注重圍繞中心城區(qū)發(fā)展，從而使得中心城區(qū)負荷過重，承載能力下降，不能真正發(fā)揮中心城區(qū)組織和推動區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的作用。造成這種原因很重要一個因素是缺乏大容量、快速的公共交通體系，市域內(nèi)組團之間通達性較弱，導(dǎo)致中心城區(qū)對周邊區(qū)域、城鎮(zhèn)輻射能力不強，城市空間結(jié)構(gòu)難以拓展。因此，加快發(fā)展市域內(nèi)高效的公共交通系統(tǒng)，積極引導(dǎo)城市向新區(qū)、郊區(qū)、中心城鎮(zhèn)發(fā)展，可有效縮短中心城區(qū)與外圍組團的時空距離，有利于拉大城市框架、改善和優(yōu)化城市空間格局，有利于降低中心城區(qū)的人口密度及交通需求壓力，有助于中心城區(qū)各項功能的向外輻射，從而促進中心城區(qū)與外圍組團的均衡合理發(fā)展。
3．城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型需要加強交通設(shè)施引導(dǎo)
中國特色城鎮(zhèn)化就是要做到“安全、繁榮、宜居、特色、文明、和諧”。實現(xiàn)這個目標，需要加強交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過TOD模式（“以公共交通為導(dǎo)向”的開發(fā)模式）引導(dǎo)城市發(fā)展。優(yōu)良的交通設(shè)施對沿線周邊商業(yè)、居住、公共服務(wù)等開發(fā)建設(shè)具有較高的吸引力，從而促進城市功能以網(wǎng)絡(luò)化的形式在通勤圈的范圍內(nèi)實現(xiàn)整合和再分配，使生產(chǎn)和人們的活動能在更廣泛的范圍共享自然資源和社會資源。
4．增強城鎮(zhèn)承載能力需要重視綠色交通
在城鎮(zhèn)化過程中，城區(qū)內(nèi)的土地和通道資源日趨緊缺，傳統(tǒng)的道路交通發(fā)展模式受到很大局限，無法滿足日益增長的交通需求。由于近年來城市內(nèi)的機動車特別是私家車數(shù)量增長很快，導(dǎo)致城市空氣污染嚴重，部分城市機動車污染物排放量已占城市大氣污染物的40%以上。因此，建設(shè)綠色城鎮(zhèn)，實現(xiàn)人與社會、人與自然的和諧可持續(xù)發(fā)展，就必須構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境保護型的城市交通方式。
5.市域（郊）鐵路是城市公共交通的重要組成部分
目前，我國大城市、特大城市已經(jīng)出現(xiàn)郊區(qū)化趨勢，一部分人口及城市功能從城市中心區(qū)向郊區(qū)遷移，在主城與新城及外圍組團之間產(chǎn)生大量客流。而且更多的中小城市正處于加速發(fā)展時期，是我國推進城鎮(zhèn)化的主體。這些城市地域廣、城鎮(zhèn)多、經(jīng)濟社會發(fā)展快，城鎮(zhèn)之間的經(jīng)濟互補與聯(lián)系愈加緊密。因此，在加快推進城鎮(zhèn)化過程中，在城市尤其是新興的城市積極發(fā)展聯(lián)系中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)、組團的快速、大容量、公交化、采用大鐵路制式的市域（郊）鐵路，是適合建設(shè)中國特色城鎮(zhèn)化的高效、綠色公共交通方式，對堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路非常重要，時機已逐漸成熟。
二、準確把握市域（郊）鐵路功能定位
從我國的情況看，專門從事旅客運輸?shù)能壍澜煌ㄏ到y(tǒng)有高速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、地鐵（輕軌）四種。這四種軌道交通方式在社會化運輸過程中，按照各自的技術(shù)經(jīng)濟特征和比較優(yōu)勢共同構(gòu)成一個有機整體，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要交通基礎(chǔ)。城市軌道交通由市域（郊）鐵路與地鐵（輕軌）構(gòu)成。市域（郊）鐵路主要服務(wù)較短距離、大容量、便捷的旅客運輸，并為城市市域范圍內(nèi)中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)、外圍組團之間旅客運輸提供公交化公共交通服務(wù)。設(shè)計時速為120～160km/h，旅行速度較高。地鐵（輕軌）主要服務(wù)城市中心城區(qū)，且速度相對要低。市域（郊）鐵路功能體現(xiàn)在以下五個方面:
一是推動城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展。市域（郊）鐵路對加快城市經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，伸展城市發(fā)展空間，協(xié)調(diào)市域各城鎮(zhèn)發(fā)展、促進城市對外開放，提高城市競爭力等具有重要作用；二是完善城鎮(zhèn)綜合運輸體系。市域（郊）鐵路對優(yōu)化城鎮(zhèn)綜合運輸結(jié)構(gòu)，擴大交通運輸能力，滿足多樣化運輸需求，促進綜合運輸一體化，提高運輸效率等具有重要作用；三是擴大輻射半徑。市域（郊）鐵路較快的運營速度，可以縮短市域核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的時空距離，形成“一小時交通圈”，對增強中心城區(qū)的輻射作用，加強各區(qū)域、城鎮(zhèn)之間的分工與協(xié)作具有重要作用；四是保護中心城區(qū)。市域（郊）鐵路可以減少進入中心城區(qū)的小汽車數(shù)量，對于緩解中心城區(qū)交通壓力，改善居住條件，保護歷史文化等具有重要作用；五是引導(dǎo)城鎮(zhèn)體系建設(shè)。市域（郊）鐵路為市域土地開發(fā)創(chuàng)造了條件，可以引導(dǎo)城市規(guī)劃和布局調(diào)整，對促進城鎮(zhèn)體系的形成和完善具有重要作用。
市域（郊）鐵路的建設(shè)要立足本地實際情況，著眼于城市的長遠發(fā)展，貫徹落實國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，建立與城市經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)、運輸組織合理、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)完善、快速便捷和可持續(xù)發(fā)展的運輸體系，提高城市交通的基本公共服務(wù)能力，以優(yōu)質(zhì)高效的運輸服務(wù)保障城市總體規(guī)劃目標的實現(xiàn)。
市域（郊）鐵路的發(fā)展要做到支持城市經(jīng)濟社會發(fā)展，提高城市的綜合競爭能力；與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)，支持城市空間布局和用地功能組織；提供優(yōu)質(zhì)高效的公交服務(wù)，引導(dǎo)形成合理的出行方式結(jié)構(gòu)；與其他交通方式緊密銜接，協(xié)同發(fā)揮交通資源使用效率。
三、科學(xué)推進市域（郊）鐵路發(fā)展
在新的形勢下，市域（郊）鐵路建設(shè)在發(fā)展理念、建設(shè)方式、運管模式、投資融資、標準體系等方面有許多問題需要探索和解決。指導(dǎo)意見已經(jīng)給予了政策引導(dǎo)，要按照指導(dǎo)意見重點做好相關(guān)工作。
1．重視規(guī)劃編制和指導(dǎo)
當(dāng)前我國許多城鎮(zhèn)正處于向更大、更高級的城市發(fā)育和形成過程中，必須吸取過去城市發(fā)展圈城式、攤大餅式的慘痛教訓(xùn)。因此，在城市發(fā)展過程中，必須重視規(guī)劃，用科學(xué)合理的規(guī)劃來指導(dǎo)城市發(fā)展。交通對城市發(fā)展有著重要的引導(dǎo)作用，優(yōu)秀的城市交通發(fā)展規(guī)劃對未來城市發(fā)展至關(guān)重要?？茖W(xué)的城市交通規(guī)劃首先要提高科學(xué)性和前瞻性。不同的交通模式由于其本身性能不同，在引導(dǎo)城市發(fā)展過程中有不同的作用。規(guī)劃的編制必須立足于基本的國情市情，準確把握經(jīng)濟社會發(fā)展的情況和趨勢，體現(xiàn)城市發(fā)展的長遠戰(zhàn)略。要深入研究各種運輸方式的現(xiàn)代技術(shù)經(jīng)濟特征，綜合考慮各自的比較優(yōu)勢及相互間的互補性，結(jié)合城市總體規(guī)劃的需要，尋找最佳的線網(wǎng)布局和各種運輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展的方案。要強化規(guī)劃的指導(dǎo)性和約束力，規(guī)劃確定后必須嚴格按規(guī)劃組織和實施。
2. 加強建設(shè)前期工作
為加快推進市域（郊）鐵路的發(fā)展，指導(dǎo)意見已經(jīng)明確了規(guī)劃項目管理分工與程序。規(guī)劃審批后，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該精心組織好項目建設(shè)前期工作，做好土地利用控制，并根據(jù)城市發(fā)展的總體安排、客運需求以及資金籌集等情況，科學(xué)選擇適應(yīng)國情市情的鐵路技術(shù)標準，統(tǒng)籌安排好項目建設(shè)時序，最大限度地發(fā)揮項目的效率和效益。
3. 盡可能利用好城市內(nèi)既有鐵路資源
許多城市尤其是特大、大城市如北京、上海、廣州、武漢、重慶等都有大量的城市內(nèi)既有鐵路。隨著鐵路建設(shè)不斷發(fā)展，城市樞紐內(nèi)既有鐵路的功能和作用也發(fā)生了變化，一些鐵路可能閑置下來，一些鐵路由于貨運外遷而使能力得到大幅度釋放，還有一些鐵路通過優(yōu)化運輸組織也可增加運力。因此，要在合理增量的同時，優(yōu)先用好存量，通過對部分線路適當(dāng)進行改造，充分挖掘樞紐內(nèi)鐵路富余能力發(fā)展市域（郊）運輸，將城區(qū)內(nèi)線路“以貨為主”變成“以客為主”、“輻射外部”變?yōu)椤胺?wù)城區(qū)”，以解決城市的市域（郊）運輸問題。
4. 創(chuàng)新運營管理模式
市域（郊）鐵路雖然在技術(shù)屬性上與大鐵路相近，但在經(jīng)濟屬性上與城市軌道交通接近，主要為城市服務(wù)并具有很強的公益性。指導(dǎo)意見就市域（郊）鐵路運營管理模式提出了建議，內(nèi)涵是要創(chuàng)新運營管理模式。例如可以采取一體化管理，即集建設(shè)、運營、沿線商業(yè)開發(fā)于一體的公司制模式；或者把建設(shè)、運營、沿線商業(yè)化開發(fā)分別由專業(yè)化公司承擔(dān)。前者經(jīng)營管理的成本較大，對公司管理水平要求高，后者機制則較靈活。不管采用哪種模式，都必須根據(jù)各個城市的具體情況合理選擇。對于經(jīng)濟發(fā)展水平高、投融資環(huán)境好、市域線網(wǎng)規(guī)模大、市場經(jīng)營開發(fā)前景好的城市，可以組建一體化公司統(tǒng)籌市域（郊）鐵路的建設(shè)和運營管理。為了節(jié)約成本，在前期線路較少時也可先委托鐵路局等幫助運營。無論采取哪種經(jīng)營管理模式，運輸組織和服務(wù)理念一定要適應(yīng)城市交通的特點，實行小編組、公交化運輸。
5.深化投融資體制改革
解決好建設(shè)資金是加快市域（郊）鐵路發(fā)展的關(guān)鍵，必須要在投融資體制改革上邁出更大步伐，進一步拓寬融資渠道、創(chuàng)新融資機制。政府除了加大資金支持力度外，可以引進社會資金，尤其在東部發(fā)達地區(qū)，可以通過引進企業(yè)資本、自然人資本等，共同參與項目的投資、建設(shè)、運營和管理等。即可以運用各種金融工具比如設(shè)立專項基金、發(fā)行債券、定向募集等籌集一定資金，還可以通過給予鐵路沿線土地開發(fā)權(quán)吸引企業(yè)參與投資，有條件的還可以采用BOT、PPP等投融資模式。城市內(nèi)如有可利用的既有鐵路線，鐵路部門也可以通過入股或置換給予必要的支持。
市域（郊）鐵路由于公益特性，在票價上實行較低的政府指導(dǎo)價，盡可能貼近老百姓的生活，因此很難依靠自身的運輸贏利。政府必須加大政策支持力度，比如用其他收益對運輸企業(yè)予以補貼等，才能有利其可持續(xù)發(fā)展。
對于市域（郊）鐵路，目前一些城市正在進行大膽嘗試，并取得了良好效果。相信隨著指導(dǎo)意見的發(fā)布，在一批示范項目的帶動下，還會有更多的城市加入到這一行列，為加快推進城鎮(zhèn)化、走中國特色城鎮(zhèn)化道路作出應(yīng)有的貢獻。
