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2025年07月19日
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日前，國家能源局印發《關于可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見》（以下簡稱《意見》）引起行業高度關注。近日，國家能源局新能源司負責同志接受中國電力報記者采訪，圍繞《意見》提出的“建立以規劃為依據的可再生能源電力建設管理機制、各地可再生能源建設規模的確定依據、對做好可再生能源電力項目建設與電網協調的要求等進行了解讀。
問：為什么要建立以規劃為依據的可再生能源電力建設管理機制？
答：因風電、光伏發電和生物質發電規模小、數量多、分布廣、建設周期短，在編制可再生能源發展“十三五”規劃和配套專項規劃時，難以一次性定點到具體工程。在有關規劃中，對風電明確了各省（區、市）的發展目標，對光伏發電只明確了重點地區發展目標，生物質發電目標沒有分解到各地區。為更好地發揮規劃引領作用，促進可再生能源產業持續健康發展，在規劃實施時有必要建立以規劃為依據的按年度實施的可再生能源電力建設管理機制。
《意見》是可再生能源依據規劃發展的一個實施機制，突出規劃的操作性、約束性和時效性，可以促進各地區可再生能源平穩有序發展。與此同時，《意見》強調各年度組織可再生能源電力項目建設時，必須把相應的電力送出和消納能力作為前置條件，確保不造成新的棄水棄風棄光問題。
問：《意見》確定建設規模的主要依據是什么？
答：各地區2017-2020年累計建設規模是由國家發展改革委、國家能源局發布的可再生能源相關規劃和經國家能源局批復的各地區能源發展規劃確定的。各地區的分年度規模是在各省（區、市）能源主管部門報送的“十三五”風電、光伏發電分年度規模建議的基礎上，綜合考慮各地區資源稟賦、市場消納條件等因素確定的，既與各地區的規劃總量相銜接，又將電力送出和消納能力作為主要約束條件。
問：《意見》確定建設規模的主要原則是什么？
答：風電按照投資預警進行管理。嚴格控制預警結果為紅色地區的新增建設規模，吉林、黑龍江、甘肅、寧夏、內蒙古、新疆（含兵團）暫不下達，待棄風限電緩解后另行研究下達。不限電地區依據規劃和本地區風電發展需求適度擴大規模，但也要平穩有序發展，防止發生限電問題，在整體電力供大于求和可再生能源補貼壓力較大的情況下，建設規模應適當調控。
集中式光伏發電結合全國和各省（區、市）太陽能“十三五”發展規劃目標確定各地區年度新增建設規模。光伏扶貧項目（不含村級扶貧電站）納入年度建設規模管理。新疆（含兵團）、甘肅和寧夏限電比例較高，暫不安排年度建設規模，待棄光限電明顯緩解后另行研究下達。光伏發電先進技術應用基地通過國家能源局統一組織有關地區申報、比選確定。
鼓勵分布式可再生能源電力發展。屋頂分布式光伏發電、分散式風電項目量大面廣，難以提前規劃，而且屬于國家鼓勵發展類型。《意見》明確，分散式風電嚴格按照有關技術規定和規劃執行，不受年度建設規模限制。按照已有規定，利用固定建筑物屋頂、墻面及附屬場所建設的光伏發電項目以及全部自發自用的地面光伏電站項目不受年度規模限制。此次印發的《意見》又增加了兩類不受年度規模限制的項目：一是符合光伏扶貧有關管理要求的村級光伏扶貧電站；二是建立市場化交易機制就近消納的2萬千瓦及以下的分布式光伏發電項目，先在經國家發展改革委、國家能源局批復試點方案的地區實行。另外，北京、天津、上海、福建、重慶、西藏、海南缺少建設大型光伏電站的場址，不納入全國年度建設規模管理，由有關地區發改委（能源局）自行管理。
特高壓通道配套基地的風電、光伏發電項目隨特高壓通道決策另行配置。因規劃的特高壓輸電通道啟動時間具有不確定性，配套的風電、光伏發電基地，安排時間隨特高壓工程規劃批復以及工程啟動時間和建設周期單另配置，不計入本次規劃實施方案，在批復特高壓通道時專門下達。
增加了對跨省跨區特高壓通道輸送可再生能源電力的監測考核要求，充分發揮特高壓輸電通道擴大可再生能源電力消納范圍的作用。對國家能源局已發布文件明確可再生能源電量比重指標的通道，按已明確的指標進行考核；未明確指標的通道由有關監管機構對其進行一年監測，然后確定可再生能源電量比重指標及通道利用指標；水能、風能、太陽能資源富集地區后續規劃新建的特高壓輸電通道均應明確輸送可再生能源電量比重指標，以輸送水電為主的特高壓輸電通道應明確通道利用率指標。
問：生物質發電規劃實施有何不同？
答：生物質發電因受資源稟賦和運輸條件等因素影響，與風電、光伏發電規劃實施有所不同，生物質發電“十三五”建設規模一次下達，布局落實到縣，“十三五”中期進行滾動調整。
問：2017年和2018-2020年風電和光伏發電年度規模實施機制有何不同？
答：本次下達的分年度建設規模方案是指導各地區規劃實施的一個基本依據。2017年風電和光伏發電規模的建設條件已經基本落實，《意見》公布的2017年建設規模，各地區按此執行，不再另外下達。
2018-2020年各年度新增規模是指導性的，是各地區發展風電和光伏發電規模的上限。各省（區、市）能源主管部門應商電網企業落實電力送出和消納能力，按年度向國家能源局報送年度實施方案建議，其中包括電力送出和消納能力意見、競爭性配置工作方案等。國家能源局在核實相關材料時，核心是電網公司承諾的電力送出和消納條件，統籌考慮年度監測預警結果等條件后，按年度確認下達各地區年度新增建設規模。
問：《意見》對做好可再生能源電力項目建設與電網的協調有何要求？
答：《意見》明確提出，各省（區、市）能源主管部門要把落實可再生能源電力送出和消納作為安排本區域可再生能源電力建設規模及布局的基本前提條件。各省級電網公司應對年度新增建設規模的接網條件和消納方案進行研究，并出具電力消納意見。集中式風電和光伏發電的年度規模確定及分配都要以省級電網企業承諾投資建設電力送出工程和出具的電力系統消納能力意見為前提。
對大型水電、風電、光伏發電基地，要求同步開展基地規劃和電力送出規劃并落實消納市場，對發電量本地消納的基地，有關省級能源主管部門要會同地方政府和省級電網企業明確電力消納機制和保障措施；對發電量跨省跨區消納的基地，送受端省級政府及電網企業要協商達成送受電協議、輸電及消納方案。
問：《意見》在項目配置方面如何體現市場配置資源決定性作用？
答：《意見》明確提出，各省（區、市）能源主管部門要遵循發揮市場在資源配置中起決定性作用，結合電力體制改革等創新可再生能源電力發展模式。以光伏發電為例，由國家能源局統一組織光伏發電先進技術應用基地申報，并通過規范比選、擇優確定，對優選上的基地，要求當地政府采取公開競爭方式選擇項目投資主體，項目必須采用達到相應技術指標要求的先進產品；對各省（區、市）能源主管部門依據國家能源局下達的年度新增建設規模配置的集中式光伏電站，以不發生限電為前提，設定技術進步、市場消納、降低補貼等條件，通過競爭配置方式組織建設，以此引領技術進步和產業升級，促進成本下降，減少補貼需求。
