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2025年07月17日
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增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，階段性成績斐然。
據(jù)中國國土資源報(bào)消息，9月25日，國土資源部在媒體座談會(huì)上透露，2016年2月至2017年6月底，全國已有13個(gè)省份開展增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，流轉(zhuǎn)收益達(dá)334.53億元。
一直以來，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易被認(rèn)為是促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要途徑。從目前的試點(diǎn)結(jié)果經(jīng)驗(yàn)來看，盡管范圍還只局限于貧困試點(diǎn)地區(qū)和省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，已經(jīng)對扶貧攻堅(jiān)起到了良好的推動(dòng)作用，用于扶貧開發(fā)工作。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地指標(biāo)使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)具備了向更大范圍推廣的可能。這將對土地整治實(shí)現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體的綜合效益，提供巨大幫助。
增減掛鉤政策不斷松綁
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少等目標(biāo)。
華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長鄧大才告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，在貧困地區(qū)試點(diǎn)集體建設(shè)用地的指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，其落實(shí)基礎(chǔ)是增減掛鉤制度的建立，其來源主要是農(nóng)村騰退宅基地而結(jié)余的集體建設(shè)用地指標(biāo)。開展增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在一定區(qū)域內(nèi)的流轉(zhuǎn)交易，有利于完善土地市場，搞活農(nóng)村資源，特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村資源。
從改革歷程來看，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易的推動(dòng)，是一個(gè)不斷“松綁”的過程。
2011年，國土資源部在《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知》中明確提出，嚴(yán)禁跨縣級行政區(qū)域設(shè)置掛鉤項(xiàng)目區(qū)。
隨著農(nóng)村改革的深入，是否在更大的范圍內(nèi)允許增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)，在爭論中逐漸清晰。2015年12月， 中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中指出，要利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。2016年，國土資源部印發(fā)了《關(guān)于用好用活增加掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，允許集中連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。
同年，財(cái)政部發(fā)文明確表示，從其增減掛鉤項(xiàng)目所在省份利用節(jié)余指標(biāo)供應(yīng)國有建設(shè)用地，未超過國土資源部下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的，視同已開墾耕地，可以不繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)。
這一規(guī)定迅速得到各地的積極響應(yīng)。截至2017年第二季度，四川省的巴中、涼山等市州，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)已協(xié)議流轉(zhuǎn)2.29萬畝，流轉(zhuǎn)收益67.78億元。安徽省金寨縣在宅基地改革中利用增減掛鉤政策，將宅基地制度改革中節(jié)余的1.09萬畝農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，以每畝45萬元流轉(zhuǎn)到合肥、馬鞍山、滁州等地，實(shí)現(xiàn)交易近50億元。河南省以增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，推出宅基地復(fù)墾券交易，累計(jì)實(shí)現(xiàn)宅基地復(fù)墾券交易2.58萬畝，交易金額49.69億元，惠及十多個(gè)貧困縣。
其中，河南推出的宅基地復(fù)墾券，是指符合國家規(guī)定條件的集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣以及貧困老區(qū)等縣騰退的農(nóng)村宅基地及其他農(nóng)村集體建設(shè)用地（指可拆舊復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地），扣除自身安置用地后節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)（指城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)）。
與國有土地出讓類似，復(fù)墾券通過網(wǎng)上競拍、現(xiàn)場搖號、熔斷成交等方式交易。2016年底在鄭州舉行的首批宅基地復(fù)墾券拍賣會(huì)，總成交額就達(dá)到了18.4億元。
專家呼吁擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍
在安徽建筑大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長李國昌看來，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易的最大內(nèi)涵，在于提升土地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化利用。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，盡管國土資源部曾明確提出，地方應(yīng)適當(dāng)減少節(jié)余指標(biāo)流入地區(qū)新增建設(shè)用地安排，經(jīng)營性用地盡量要求使用增減掛鉤指標(biāo)，以提高增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益。但在一些落后省份，受限于用地規(guī)模、市場價(jià)格等因素，流轉(zhuǎn)并不活躍。
一位西部地區(qū)國土資源部門官員告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的當(dāng)?shù)兀沓鰜淼挠玫刂笜?biāo)在該省的流轉(zhuǎn)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于沿海地區(qū)。
因此，多位受訪人士均表示，應(yīng)當(dāng)考慮擴(kuò)大增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易范圍，一方面不局限于在特定地區(qū)用于扶貧開發(fā)，另一方面流轉(zhuǎn)范圍可以從省域擴(kuò)大為全國。
8月份，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長鄭新立在一次研討會(huì)上指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，必須建立農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加的市場轉(zhuǎn)換機(jī)制。通過市場交換和土地規(guī)劃部門跨區(qū)域的調(diào)節(jié)，既使退出宅基地的農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入，又能滿足城市新增建設(shè)用地的需要，降低城市房地產(chǎn)價(jià)格。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立全國統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，把中部地區(qū)農(nóng)民工退出的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)出售給沿海地區(qū)。
鄭新立表示，為了解決土地占好補(bǔ)劣和農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸成本的問題，應(yīng)當(dāng)以每畝土地標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)量來確定土地當(dāng)量，再乘以運(yùn)輸成本系數(shù)，然后進(jìn)行交易。運(yùn)用市場機(jī)制，總能找到補(bǔ)償辦法。
鄧大才則認(rèn)為，從實(shí)踐情況來看，省域內(nèi)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)，在實(shí)際流轉(zhuǎn)過程中的問題不大，但還需要從頂層設(shè)計(jì)上加以完善。同時(shí)，要嚴(yán)格監(jiān)管土地整理過程，防止出現(xiàn)“假指標(biāo)”，保證整理后的土地達(dá)到征地使用標(biāo)準(zhǔn)。在資金使用方面嚴(yán)格保證農(nóng)民利益，采取農(nóng)民自治的方式，把資金用好，切實(shí)促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。
