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2025年08月16日
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《未來沒有城中村》一書，描述和討論的主題是城中村的生態(tài)，及生活在城中村的人們在城市化過程中的命運。城中村是中國特色的城市化過程中引人注目的現(xiàn)象，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的制度原因是城鄉(xiāng)分割制度。它主要體現(xiàn)為兩點：第一，土地的城鄉(xiāng)分割制度。第二，公共服務(wù)與福利供應(yīng)的城鄉(xiāng)分割制度。城中村是城鄉(xiāng)居民權(quán)利與福利的不平等的產(chǎn)物，這種制度性不平等在城中村邊界的兩側(cè)表現(xiàn)得最為突出。
但是，城市化本身總是呈現(xiàn)為一個自發(fā)秩序過程，而不會因為城市政府的刻意選擇而改變方向。對城中村，政府難以提供城市生活所需要的基礎(chǔ)設(shè)施，政府沒有把城中村納入到城市的整體規(guī)劃中。由此就形成了人們熟悉且痛惜的城中村“臟、亂、差”現(xiàn)象。但是，這種臟亂差不是因為農(nóng)民的素質(zhì)太低、生活方式落后，也不是因為外來人口的素質(zhì)太低。形成城中村臟亂差的制度根源是政府沒有對這里承擔(dān)公共治理責(zé)任。
城市政府卻常常以城中村“臟、亂、差”為由來整頓城中村，進(jìn)而消滅城中村。政府消滅的辦法有時是簡單的，那就是與商業(yè)化的房地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)手，征收農(nóng)民的土地。在征收過程中，沒有全面顧及農(nóng)民在土地上已經(jīng)形成的利益和權(quán)利，提供給農(nóng)民的補償通常不夠合理。有時，會給那些幸運的農(nóng)民提供較高的貨幣補償。盡管如此，這些農(nóng)民將被城市工商業(yè)體系邊緣化。同時，成片的大規(guī)模開發(fā)摧毀原有的鄉(xiāng)村聚落結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致鄉(xiāng)民原有的生活樣態(tài)和文化生活發(fā)生斷裂。
因此，現(xiàn)有的城中村改造模式不能再持續(xù)下去了。當(dāng)然，城中村需要改造，但是，改造過程必須另起爐灶。為此，需要樹立一種新的城市化觀念，徹底顛覆現(xiàn)有的城鄉(xiāng)分割制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)利的平等與福利的均等化。
第一，城市化不是只能在國有土地上進(jìn)行。1982年《憲法》規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”，恐怕更多的只是確認(rèn)當(dāng)時既成的土地占有事實，而不能被理解為對未來的一項規(guī)定，因為它根本沒有規(guī)定農(nóng)村集體土地國有化的原則和程序。把《憲法》這一條款理解為城市化只能在國有土地上展開，顯然不合乎當(dāng)初的立憲意圖。事實上，各國經(jīng)驗也證明，城市化進(jìn)展是否順利，與土地的所有權(quán)在誰手中，沒有任何關(guān)系。
第二，政府必須對農(nóng)民、對鄉(xiāng)村地區(qū)承擔(dān)起政治、法律和財政責(zé)任，在同一轄區(qū)內(nèi)，推進(jìn)公共服務(wù)和公共品供應(yīng)的均等化。
上述兩項制度變革其實是同一枚硬幣的兩面。如果城市化完全可以在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行，那么，城中村改造就不必以政府征收農(nóng)民土地為前提。農(nóng)民可以繼續(xù)保持其對土地的所有權(quán)，而像政府對待國有土地一樣，轉(zhuǎn)讓其土地的建設(shè)使用權(quán)。當(dāng)然，農(nóng)民也完全可以繼續(xù)占有、經(jīng)營自己的土地。將這些產(chǎn)權(quán)在農(nóng)民手中的鄉(xiāng)村地區(qū)納入到城市總體規(guī)劃中，通過鄉(xiāng)村集體組織指導(dǎo)農(nóng)民，或者鼓勵農(nóng)民自愿組織，自行對街區(qū)布局、建筑進(jìn)行改造。這種改造可以漸進(jìn)方式進(jìn)行，給農(nóng)民留出充分的準(zhǔn)備與改造時間。
由此，這些夾雜在城區(qū)中的鄉(xiāng)村將漸進(jìn)地發(fā)生變化，這里的人們將可以更為充分地享受到城市化的便利。由于改造不是全盤摧毀式的改造，而是漸進(jìn)式的改造，因而，城市化的過程將不會造成原有聚落形態(tài)、生活樣態(tài)的斷裂，而將保持一定的連續(xù)性。城中村的文化將因此而保持一定連續(xù)性，盡管會發(fā)生某種轉(zhuǎn)換。這些地方將與周邊形成的城區(qū)有一定區(qū)別，但任何一個城市都沒有理由拒絕多樣性。
□秋風(fēng)(《未來沒有城中村：一座先鋒城市的拆遷造富神話》，陳文定主編，中國民主法制出版社2011年5月出版，卓越網(wǎng)、當(dāng)當(dāng)網(wǎng)有售)
