時間：2018-06-25 11:00:51
來源：東方網 作者：陶希東
近期以來，長三角高質量一體化發展成為國家和地方政府高度關注的重大戰略議題，也取得了諸多實質性的創新性成果，如長三角合作辦公室的成立、周邊省市接軌上海采取的重大舉措，包括嘉興市與上海的松江區、金山區、青浦區三地聯動發展三年行動計劃（嘉興市成為“浙江省全面接軌上海示范區”），嘉定江蘇構建嘉昆太協同創新核心圈，長三角文藝發展聯盟成立，等等，可以說，全面拉開了長三角這一跨省都市圈高質量一體化發展的大幕，將會得出更豐富的跨區域合作成果。但是，要想實現真正的高質量一體化發展，需要做出系統的制度安排和策劃，保障這一進程的有序推進。為此，筆者以為，重點應關注實施如下四大策略：
一是，理性認識跨省都市圈的本質特征。眾所周知，改革開放40年來，中國的區域經濟發展格局一直處于從行政導向的計劃經濟向市場經濟的轉型過程中，傳統的以政府為利益主體、以各自行政區為資源配置邊界、重中心輕邊緣、競爭大于合作的“行政區經濟”轉向當今跨越省市行政邊界、區域化配置資源的“大都市圈經濟”，是中國區域經濟轉型發展的基本趨勢和一個新階段，也是我國全面適應經濟全球化、經濟市場化、城市區域化、社會網絡化的必然選擇。但需要說明的是，以城市密集地區為主、跨越省市邊界的大都市圈經濟的本質，是區域經濟，是市場經濟，更是一個經濟區、功能區的概念，經濟發展主體依然是市場或企業，政府只是重要的推動者、參與者和服務者，即所謂“政府搭臺、企業唱戲”，但市場和社會的深度融合，必將倒逼政府制度、政策、服務也要走向協調、整合與統一。因此，各級當政者理性認識并正確處理好行政區與經濟區之間的關系、政府與市場的關系，是全面推動高質量一體化發展的首要基本理論問題。
二是，搭建政府間常態化法治化的跨區域治理新體制。國內外大都市圈經濟發展的經驗均表明，當城市建成區連成一片、區域社會深度融合的時候，橫向的“政治碎片化”就是制約大都市圈一體化發展的重要瓶頸，因地制宜地構建集中型（市縣合并、設立大都市區政府）、松散型（設立地方政府協會、政府理事會等）、專業性（社區單一功能的特區）的跨界治理新制度，成為破解一體化發展的重要制度選擇。因此，順應高鐵網絡化和“同城化”時代，在行政區劃沒有辦法做根本性調整的情況下，如何處理地方政府之間的橫向關系，抑或搭建制度化、常態化、法治化保障的跨地域政府治理新體制、新模式，是直接決定跨省大都市圈高質量一體化發展的重大議題。當然，由于涉及到多層政府的參與，這一跨界治理體制的創新創建，依然需要中央政府的參與和指導。建議在長三角合作辦公室試運行的基礎上，在國家和地方層面同時創新大都市圈的管理體制，在國家層面可以依托國家發展改革部門組建專門主管全國各類都市圈發展的專業機構，如國家大都市圈發展管理局之類，一方面可以研制專門的管理辦法，另一方面可以逐步建立起中國特色的大都市圈宏觀調控體系和統計體系；在地方層面，依法組建主要由地方政府、成員城市政府為成員的政府聯合組織，如大都市圈政府共治委員會、地方政府協會等，依法明確其性質、職能、權利、責任等，在中央指導下，著力協調高質量一體化發展中的各種區際矛盾和利益問題。
三是，先易后難、重點突破，率先打造高質量的超級鏈接圈、創新共享圈、生活服務圈、優質生態圈。高質量一體化發展不可能一蹴而就，更不可能全面開花，需要各地發揮各自所長，在分工、合作、整合中全面提升都市圈的經濟競爭力和生活品質。第一，在鐵路、公路、港口、航道、航空、通訊等領域，逐步消除各類“斷頭”現象，實現內部城市間的“全面互聯互通”，將大都市圈打造成一個鏈接全球的世界超級鏈接新版圖。第二，圍繞提升經濟競爭力，在多個行業中積極搭建專業科技人才認定、科技創新大型設備儀器、重大科技實驗室、圖書資料、成果推廣應用、專業高端服務等領域的共享平臺，打造共建共享的科技創新圈，充分發揮核心城市的輻射帶動效應和創新溢出效益。第三，順應同城化效應下人們職住異地化的大趨勢，在公共交通、養老、教育、醫療、社會保障、購房等全面加快“一卡通”、“一體化”進程，推進數據共享、服務共享，構筑無縫隙、無障礙公共服務生活圈，為長三角人跨界工作、跨界生活提供最大的便利化，實現高品質生活。第四，嘗試設立“長三角空氣質量區”、“湖區”、“水區”等單一功能的特別區，推行更大范圍的跨界“河長制”、“湖長制”，確保大都市圈生態環境的不斷改善，為高品質生活創造條件。
四是，協同實施政府改革與數據共享工程，打造基本統一的全新營商環境。打造公開、透明、高效的營商環境，降低企業發展中存在的各類跨區域交易成本，是促進跨界經濟高質量一體化發展的重要支撐條件。因此，在充分發揮當前長三角各城市在營商環境建設成就的的基礎上，一方面，按照國家最新出臺的《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》的要求，各地政府全面著力推進，“一網、一門、一次”改革，打造地方化的“整體性政府”，真正構筑跨部門協同服務體系，構筑各區域同等水平的營商環境；另一方面，在此基礎上，全面加大長三角各地政府之間數據的開放、共享，為區域社會的跨界治理（對企業個人失信行為的區域聯合懲戒、跨界違法行為的聯合打擊、食品安全跨區域追溯等）提供應有的信息保障。
（作者系上海社科院社會學研究所研究員）
