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2025年07月18日
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圍填海政策法規(guī)規(guī)劃落實(shí)不到位、圍填海項(xiàng)目審批不規(guī)范、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)存薄弱環(huán)節(jié)，特別是一些圍填海項(xiàng)目存在政府主導(dǎo)未批先填現(xiàn)象……近日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家海洋督察組向廣東、山東、上海、浙江、天津等省(市)政府反饋了督察發(fā)現(xiàn)的問題。
圍填海政策法規(guī)規(guī)劃落實(shí)不到位
針對當(dāng)前圍填海存在的“失序、失度、失衡”等突出問題，2017年下半年，第二批國家海洋督察組分別進(jìn)駐浙江、廣東、天津、上海、山東五省市，開展以圍填海專項(xiàng)督察為重點(diǎn)的海洋督察。
督察組在浙江省發(fā)現(xiàn)，該省海洋與漁業(yè)局、省財(cái)政廳印發(fā)通知，允許用海單位在海域使用金沒有足額繳納情況下辦理用海確權(quán)手續(xù)，違反加強(qiáng)海域使用金征收管理的規(guī)定。截至海洋督察進(jìn)駐，仍有9個項(xiàng)目未繳納海域使用金8061萬元。舟山、寧波、臺州、溫州通過建設(shè)圍堤人為侵占濱海濕地，破壞海洋生態(tài)環(huán)境，同時造成大量海域被違法圈圍，共計(jì)5個項(xiàng)目8045公頃。2013年至2017年，浙江省填海造地8820公頃，42.38%空置。
在上海，督察組發(fā)現(xiàn)，《海域使用管理法》實(shí)施后，上海市未及時對長江口河口海域進(jìn)行劃界，仍沿用既有管理方式。長江口河口海域權(quán)屬管理、海洋工程環(huán)評審批不到位。2012年以來，9個灘涂整治項(xiàng)目、7個新建或擴(kuò)建港口碼頭項(xiàng)目、29個采砂項(xiàng)目均未辦理相關(guān)用海手續(xù)，未依法開展海洋工程環(huán)境影響評價。
山東省圍填海管控政策與地方性法規(guī)不一致。2004年制定的《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》部分條款與修改后的海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不符，未及時修訂。海域資源節(jié)約集約利用政策落實(shí)不到位。2012年以來，全省填海造地11357公頃，空置率近40%。
廣東省圍填海項(xiàng)目審批不規(guī)范、監(jiān)管不到位。有關(guān)部門明知違法案件正在查處，仍然為茂名博賀新港區(qū)防波堤等3個項(xiàng)目辦理海域使用手續(xù)。深圳市、珠海市超越審批權(quán)限，違規(guī)將圍堰、暗渠等8宗改變海域?qū)傩缘姆峭杆畼?gòu)筑物或永久性用海作為臨時用海審批。特別是政府主導(dǎo)違法填海問題突出。2012年以來，廣東省查處未批先填違法案件281宗，確認(rèn)違法面積1627公頃，其中，政府主導(dǎo)違法填海面積1528公頃。
天津市相關(guān)規(guī)劃區(qū)劃填海規(guī)模嚴(yán)重超出渤海資源環(huán)境承載力。天津市相關(guān)規(guī)劃區(qū)劃未落實(shí)《全國海洋功能區(qū)劃(2011-2020年)》對渤海圍填海提出的“兩個最嚴(yán)格”管控要求，規(guī)劃填海規(guī)模遠(yuǎn)超《天津市海洋功能區(qū)劃(2011-2020年)》建設(shè)用圍填海控制數(shù)。《濱海新區(qū)城市總體規(guī)劃(2011-2020年)》和旅游等相關(guān)行業(yè)規(guī)劃擬填海面積達(dá)到413.6平方公里，是海洋功能區(qū)劃圍填?？刂茢?shù)92平方公里的4.5倍。
海域使用審批不規(guī)范監(jiān)管不嚴(yán)
浙江省存在化整為零、分散審批現(xiàn)象。督察組發(fā)現(xiàn)，舟山、臺州3個用海項(xiàng)目填海259.7公頃，被拆分為8個單宗不超過50公頃的項(xiàng)目由省政府審批，規(guī)避國務(wù)院審批。未批先建問題突出。2012年以來，未批先建項(xiàng)目109個，違法用海3600多公頃。執(zhí)法不作為、亂作為問題突出。溫州市樂清市白沙島標(biāo)準(zhǔn)海塘加固工程，2007年開工至今未辦理用海手續(xù)，直至海洋督察進(jìn)駐前才立案查處。
上海市也存在圍填海項(xiàng)目化整為零、分散審批現(xiàn)象。上海市臨港物流園區(qū)奉賢分區(qū)4宗項(xiàng)目填海面積分別為23.07公頃、17.87公頃、27.42公頃、37.23公頃，地理位置相鄰，為同一海域使用權(quán)人、同一發(fā)改委批文、同日審批，在建設(shè)過程中，4個項(xiàng)目作為整體項(xiàng)目統(tǒng)一招投標(biāo)、統(tǒng)一施工，將應(yīng)由國家審批的項(xiàng)目變?yōu)榈胤街苯訉徟?/p>
山東省濱州、東營、濰坊、煙臺、威海等地發(fā)改部門違反圍填海計(jì)劃管理相關(guān)規(guī)定，在未取得用海預(yù)審意見和圍填海計(jì)劃指標(biāo)的情況下違規(guī)辦理12個圍填海項(xiàng)目立項(xiàng)。2012年以來，全省未經(jīng)批準(zhǔn)填海1593公頃，多數(shù)由政府主導(dǎo)或國有企業(yè)實(shí)施。在國家進(jìn)一步嚴(yán)格管控圍填海的形勢下，2016年以來蓬萊市政府組織實(shí)施蓬萊西海岸海洋文化旅游產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)項(xiàng)目違法填海203.6公頃，省市海洋部門自2016年9月累計(jì)4次下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》，直至2017年9月20日才完全停工。2012年以來，全省尚有6.45億元罰款未追繳到位。
廣東省存在以罰代管、填大罰小現(xiàn)象。陽江市查處陽江港碼頭工程違法填海，當(dāng)事人繳納罰款后繼續(xù)違法施工。新增4.13公頃違法填海未立案查處，仍取得海域使用權(quán)證。行政處罰名罰實(shí)保。中山翠亨新區(qū)管委會向其下屬企業(yè)返還違法填海罰款，目前已撥付2.7億元。湛江市對東海島開發(fā)投資公司違法填海處罰5.17億元，指定當(dāng)事人將處罰款繳入湛江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)賬戶，未按規(guī)定繳入市財(cái)政的罰沒款專戶。
天津化整為零分散審批問題突出。總面積達(dá)1548公頃的13個圍填海建設(shè)項(xiàng)目，依法應(yīng)報(bào)國務(wù)院審批。但被拆分為38個單宗面積不超過50公頃的用海項(xiàng)目，由市政府予以審批。全市另有2829公頃的填海土地被拆分成76個虛假項(xiàng)目“用海”，取得海域使用權(quán)證后，統(tǒng)一交由土地部門收儲。截至海洋督察進(jìn)駐時，全市有121個項(xiàng)目4366公頃違法用海，未依法處罰就發(fā)放了海域使用權(quán)證書；另有違法填海7884公頃也未依法進(jìn)行處罰。政府主導(dǎo)大規(guī)模違法填海造地，違法填海12250公頃。
海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管不力
浙江省海洋保護(hù)區(qū)監(jiān)管不到位，舟山兩個國家級海洋保護(hù)區(qū)交通碼頭項(xiàng)目未批先建。督察組在了解入海排污口設(shè)置等情況時，省環(huán)保部門提供了462個入海排污口的情況，經(jīng)督察組排查發(fā)現(xiàn)，全省各類入海污染源1376個。國務(wù)院要求長三角地區(qū)近岸海域匯水區(qū)域城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施應(yīng)于2016年底前全面達(dá)到一級A排放標(biāo)準(zhǔn)，但省政府將完成時限推遲到2017年底。截至海洋督察進(jìn)駐時，全省近岸海域匯水區(qū)域尚有15個城鎮(zhèn)污水處理廠未完成一級A提標(biāo)改造。
上海市近岸海域污染嚴(yán)重。上海市提供了98個陸源入海污染源，與督察組核查發(fā)現(xiàn)的148個陸源入海污染源存在差距。沿岸海域長期處于嚴(yán)重富營養(yǎng)化狀態(tài)，2012年至2016年劣Ⅳ類水質(zhì)面積平均比例高達(dá)70%。長江口生態(tài)監(jiān)控區(qū)長期處于亞健康狀態(tài)，杭州灣生態(tài)監(jiān)控區(qū)長期處于不健康狀態(tài)。特別浦東新區(qū)竹園污水處理廠排海管道等19個離岸排放入海排污口，未依法辦理用海審批手續(xù)；國務(wù)院要求長三角近岸海域匯水區(qū)域城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施應(yīng)在2016年底前全面達(dá)到一級A排放標(biāo)準(zhǔn)，但市政府將完成時間放寬至2019年底。
督察組在了解山東省入海排污口設(shè)置等情況時，省環(huán)保部門提供了558個入海污染源的情況，經(jīng)督察組排查發(fā)現(xiàn)，全省各類陸源入海污染源899個，僅有153個納入監(jiān)管。東營市越權(quán)審批105個海洋石油勘探開發(fā)項(xiàng)目環(huán)評報(bào)告書，其中13個位于黃河三角洲國家級自然保護(hù)區(qū)，1個位于東營利津底棲魚類生態(tài)國家級海洋特別保護(hù)區(qū)。省級和部分市縣級環(huán)保部門未嚴(yán)格執(zhí)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，有38個海岸工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批前未征求或未取得相關(guān)部門意見。
廣東省入海排污口摸排清理工作滯后，底數(shù)不清。廣東省提供了548個入海排污口、299個養(yǎng)殖排水口的情況，經(jīng)督察組排查發(fā)現(xiàn)，廣東省各類陸源入海污染源2839個(含891個養(yǎng)殖排水口)，大量入海排污口未納入監(jiān)管。全省合法審批的入海排污口僅125個，開展監(jiān)測的75個入海排污口中，有26個連續(xù)五年超標(biāo)排放。全省近岸仍有12%的海域?yàn)榱铀念愃|(zhì)，主要分布在珠江口、汕頭港、湛江港等近岸海域。
天津市入海污染源超標(biāo)嚴(yán)重。全市8條入海河流中，除獨(dú)流減河外，海河等7條入海河流斷面常年處于劣V類水質(zhì)；11個入海綜合排污口近五年超標(biāo)率達(dá)55%以上。對華能綠色煤電臨時排海口超期排放監(jiān)管不到位；渤海石油排?？诤吞旖蚋?號泵站2個排污口，未按要求完成清理整頓工作。8個海岸工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評報(bào)告書未嚴(yán)格履行《海洋環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于征求有關(guān)部門意見的法定程序。
編后
此次海洋督察反饋的5省市圍填海“失序、失度、失衡”問題可謂觸目驚心，特別是政府主導(dǎo)未批先填，化整為零、分散審批，財(cái)政代繳或返還罰款等審批監(jiān)管不作為、亂作為的情形普遍存在。
對此，督察組要求5省市要厘清責(zé)任，嚴(yán)肅問責(zé)，實(shí)施最嚴(yán)格的圍填海管控制度，分期分批拆除違法且嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的圍海。實(shí)施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理，開展入海河流綜合整治，規(guī)范入海排污口管理，嚴(yán)控陸源污染物排放，切實(shí)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。各級政府要堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，徹底扭轉(zhuǎn)重開發(fā)輕保護(hù)的慣性思維。
據(jù)了解，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《海洋督察方案》要求，被督察對象要落實(shí)督察組提出的督察整改要求，于督察情況反饋后30個工作日內(nèi)制定完成整改方案，并在6個月內(nèi)報(bào)送整改情況。根據(jù)需要，自然資源部將對重要督察整改情況組織“回頭看”。沒有在規(guī)定期限內(nèi)落實(shí)整改要求的，自然資源部可以依法采取實(shí)施區(qū)域限批、扣減圍填海計(jì)劃指標(biāo)等措施予以處置。被督察對象整改落實(shí)情況通過中央或當(dāng)?shù)厥〖壷饕侣劽襟w向社會公開。
