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2025年09月03日
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自20世紀(jì)80年代推行村民自治以來，中國的鄉(xiāng)村治理實(shí)際上形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治”的“鄉(xiāng)政村治”模式，即國家基層政權(quán)設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實(shí)行村民自治。理論界曾經(jīng)認(rèn)為，在“鄉(xiāng)政村治”模式下，政府政務(wù)與鄉(xiāng)村事務(wù)截然分開，互不干涉，應(yīng)當(dāng)說是鄉(xiāng)村治理的理想狀態(tài)。但通過20余年的治理實(shí)踐來看，實(shí)際運(yùn)行中的村治與鄉(xiāng)政，主要表現(xiàn)為合流與沖突的關(guān)系，并且村治與鄉(xiāng)政的合流最終占據(jù)主導(dǎo)地位，使村民自治正在逐步喪失其本有的自治意義，在很大程度上衰變?yōu)椤班l(xiāng)政”的統(tǒng)治。
面對“鄉(xiāng)政村治”的無奈困境，理論界不得不深入思考村民自治的道路應(yīng)該怎樣走，鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)采用什么樣的模式。有些學(xué)者站在總體上肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的政權(quán)性質(zhì)、支持村民自治的角度，對現(xiàn)時(shí)期鄉(xiāng)村治理問題進(jìn)行了深入思考，進(jìn)而構(gòu)設(shè)出總體上可稱作“理想村民自治”的各種鄉(xiāng)村治理模式，期望鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)“理想”的飛躍。有些學(xué)者則依據(jù)自治理論與國外自治實(shí)踐，對我國村民自治的實(shí)踐和理論進(jìn)行了批判，甚至對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的政權(quán)性質(zhì)加以否定，進(jìn)而提出總體上可稱作“去村民自治”，準(zhǔn)確地說應(yīng)該稱作“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式。
一、“理想村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式
這里提出“理想村民自治”的概念，主要是說，與村民自治以來“鄉(xiāng)政村治”模式下的治理實(shí)況相比，學(xué)界期望通過改革或重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級組織，讓村治真正實(shí)現(xiàn)四項(xiàng)民主——民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，達(dá)到三個(gè)自我，即自我管理、自我教育、自我服務(wù)的目的，并像曾經(jīng)設(shè)想的那樣，使村民自治與國家政權(quán)之間達(dá)成良好的互動(dòng)、合作、雙贏。“理想村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式主要有：
1.縣政?鄉(xiāng)派?村治模式。徐勇教授認(rèn)為，“任何孤立或單項(xiàng)的鄉(xiāng)政改革很難取得實(shí)質(zhì)性成效”，“必須從國家對鄉(xiāng)村社會(huì)治理的角度，進(jìn)行縣、鄉(xiāng)、村連動(dòng)性的結(jié)構(gòu)性改革。”據(jù)此，徐教授提出應(yīng)當(dāng)由“鄉(xiāng)政村治”模式向“縣政?鄉(xiāng)派?村治”模式轉(zhuǎn)換。這一模式大體包括三個(gè)方面的內(nèi)容：①縣政：縣成為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé)。作為獨(dú)立的財(cái)政核算單位，縣擁有更多的根據(jù)本縣實(shí)際進(jìn)行治理的自主權(quán)，并主要運(yùn)用法律等方式管轄縣政事務(wù)，而不是直接采用行政干預(yù)方式。縣人大代表和縣長都實(shí)行直接選舉。縣人大代表職業(yè)化，專司議事和監(jiān)督；縣長則對本縣行政事務(wù)全面負(fù)責(zé)。②鄉(xiāng)派：鄉(xiāng)成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專門從事縣政府委托的任務(wù)。在財(cái)政方面，鄉(xiāng)財(cái)政支出由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開支。在組織機(jī)構(gòu)方面，鄉(xiāng)實(shí)行人員精簡，不必設(shè)立與縣政府對口的機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)屬機(jī)構(gòu)均為辦事機(jī)構(gòu)，在縣政府領(lǐng)導(dǎo)下行使事權(quán)；原來為農(nóng)民提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橹薪闄C(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)長由縣長委任，不設(shè)副職，可根據(jù)需要設(shè)鄉(xiāng)長助理職位。鄉(xiāng)設(shè)立鄉(xiāng)民代表會(huì)議，鄉(xiāng)民代表并非專職，其主要職能是反映民意、監(jiān)督鄉(xiāng)政府工作。在職能方面，鄉(xiāng)的主要職能一是完成計(jì)劃生育、社會(huì)治安等任務(wù)；二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。另外，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，在城鎮(zhèn)化程度較高的地方可實(shí)行市鎮(zhèn)制，與城鎮(zhèn)化程度較低的縣鄉(xiāng)制并行。③村治：村民委員會(huì)的主要任務(wù)是搞好村民自治，使村委會(huì)真正成為群眾性自治組織。村內(nèi)公共事務(wù)及支出由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決定，村委會(huì)直接對本村村民負(fù)責(zé)。村民委員會(huì)只是協(xié)助政府工作，應(yīng)該由政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)需要選聘村干事，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付報(bào)酬，從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托的工作，由此將一部分地方選聘“村官”合法化。
推行這一模式的基本理由是：壓力型體制造成行政擴(kuò)張，行政成本過高，“鄉(xiāng)政”對“村治”進(jìn)行強(qiáng)勢干預(yù)，村民自治組織日益行政化；鄉(xiāng)級政府無所不管，無所不能，仍在延續(xù)全權(quán)全能的管理體制；行政機(jī)構(gòu)日益膨脹且脫離鄉(xiāng)村社會(huì)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重。因此，“鄉(xiāng)政”不能適應(yīng)“村治”的變革，已成為鄉(xiāng)村治理的瓶頸環(huán)節(jié)。“縣政鄉(xiāng)派村治”模式作為一種結(jié)構(gòu)性的改革，既可以為鄉(xiāng)政減輕自上而下的行政壓力，又可以減少因機(jī)構(gòu)人員不斷膨脹而造成的財(cái)政壓力，還可以打通鄉(xiāng)政與村治的隔絕機(jī)制，通過村民委員會(huì)的協(xié)助和村干事的委派，有效地履行政府必須履行的職責(zé)，由此建構(gòu)起一個(gè)高效廉價(jià)、國家與社會(huì)良性互動(dòng)的治理體系。
2.鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治模式。這一模式也是由徐勇教授提出的。他認(rèn)為，“鄉(xiāng)級體制改革的基本原則是在工農(nóng)分業(yè)基礎(chǔ)上進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治”，其基本思路是：“精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治，從國家體制上進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。”主要內(nèi)容是，把鄉(xiāng)級政權(quán)改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，如同上述第一種模式中的鄉(xiāng)派設(shè)計(jì)；同時(shí)，擴(kuò)大鎮(zhèn)的自主權(quán)，將鎮(zhèn)改為市以下的基層地方自治單位。把包括地方性事務(wù)的決策權(quán)和財(cái)權(quán)在內(nèi)的許多由縣(市)控制的權(quán)限下放給鎮(zhèn)，使鎮(zhèn)成為一級地方法人自治團(tuán)體，實(shí)行依法自治。在此基礎(chǔ)上考慮雙軌制即縣—鄉(xiāng)—村、市—鎮(zhèn)—社區(qū)體制的可行性。
實(shí)行“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”模式的基本理由是：①鄉(xiāng)級機(jī)構(gòu)日益膨脹，但不具備一級完備的政府的功能；而且在上級政府任務(wù)型管理的壓力體制下，行政的不斷擴(kuò)張使財(cái)政捉襟見肘，行政擴(kuò)張與財(cái)政萎縮之間的矛盾日益尖銳，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益增加，造成鄉(xiāng)級政府與鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸疏離。②鎮(zhèn)與鄉(xiāng)不同。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，許多鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)主要是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，而鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)則主要是單一的農(nóng)業(yè)，經(jīng)濟(jì)力量薄弱。同時(shí)，鄉(xiāng)域社會(huì)是同質(zhì)性社會(huì)，利益關(guān)系簡單，而鎮(zhèn)域社會(huì)則是立體的多樣化的異質(zhì)性社會(huì)，利益關(guān)系復(fù)雜，自主能力較強(qiáng)。因此，由于鄉(xiāng)與鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、社會(huì)構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)地位不同，應(yīng)該實(shí)行鄉(xiāng)“政”與“治”分離、鎮(zhèn)“政”與“治”合一即鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治兩種不同的治理模式。
3.鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政模式。徐增陽認(rèn)為，在農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革路徑的現(xiàn)實(shí)選擇既不是簡單的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))派”，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，而是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)分設(shè)，實(shí)行“鄉(xiāng)派”和“鎮(zhèn)政”，即在鄉(xiāng)設(shè)立縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，在鎮(zhèn)設(shè)立一級政府，同時(shí)應(yīng)提高現(xiàn)行的建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。“鄉(xiāng)派”的理由如前面兩種模式所述。實(shí)行“鎮(zhèn)政”的基本理由是：建制鎮(zhèn)的數(shù)量雖然增長迅速，并于2001年底超過鄉(xiāng)的數(shù)量，但其平均非農(nóng)業(yè)人口卻一直在下降，說明我國建制鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)太低；在以第二、三產(chǎn)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的鎮(zhèn)設(shè)立政府，有利于滿足轄區(qū)內(nèi)居民和企業(yè)對公共產(chǎn)品的需求，同時(shí)財(cái)政也具備支付能力。而達(dá)不到新建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的仍以農(nóng)業(yè)為主的消費(fèi)型鎮(zhèn)則恢復(fù)為鄉(xiāng)建制，將原政府改為鄉(xiāng)公所或辦事處等派出機(jī)構(gòu)。
二、“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式
之所以不稱其為“去村民自治”而是“批判村民自治”的模式，不僅是因?yàn)檫@些模式是在批判村民自治的理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出來的，更重要的是，它們尚未全然擯棄自治理念，而是反映了對自治理念的不同認(rèn)識和理解。“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式主要有：
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式。鄭法認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)“構(gòu)筑以農(nóng)民自治體和農(nóng)民組織為基本架構(gòu)的鄉(xiāng)村農(nóng)民組織制度”，“建立農(nóng)民自治體意味著在目前實(shí)行村自治基礎(chǔ)上實(shí)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民自治”。綦彥臣也認(rèn)為，政權(quán)必須從農(nóng)村結(jié)束，在新政治群眾組織充分運(yùn)作并獲得認(rèn)可的基礎(chǔ)上讓農(nóng)村接受“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。基本理由為：①要消除縣鄉(xiāng)一體化的壓力型體制，就必須實(shí)行“釜底抽薪”——撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，而且目前撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。在撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)后，由鄉(xiāng)村農(nóng)民自治體和農(nóng)民組織填補(bǔ)其權(quán)力真空。②“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”在中國歷史上具有悠久傳統(tǒng)，在1949年以前，中國歷代統(tǒng)治者只是將國家政權(quán)下沉到縣一級，縣以下實(shí)行自治；而且地方自治也曾在中共解放區(qū)實(shí)行過，例如1946年《蘇皖邊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為地方自治基層政權(quán)組織。③縣鄉(xiāng)兩級政府同在一個(gè)行政區(qū)域范圍內(nèi)行使政權(quán)職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域內(nèi)事實(shí)上存在兩個(gè)政府，機(jī)構(gòu)重疊(主要表現(xiàn)為縣派出機(jī)構(gòu))。由于縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)的設(shè)立原則為“縣政權(quán)建設(shè)取實(shí)，鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)取虛”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這級政權(quán)已經(jīng)有名無實(shí)，其政府機(jī)構(gòu)和編制極其有限，根本無法履行一級政權(quán)的職能，而縣政府為了在其區(qū)域范圍內(nèi)履行管理職能，也建立起自己的垂直控制系統(tǒng)，導(dǎo)致“條塊分割”問題的出現(xiàn)。④鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為中國預(yù)算外收入的最大消耗者之一，已變成純消費(fèi)性機(jī)構(gòu)，它所提供的東西并不像其他各種公共產(chǎn)品那樣具有廣泛的外部效應(yīng)。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”則可以理清縣鄉(xiāng)之間的非隸屬關(guān)系，取消原來的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，減少農(nóng)民一大筆負(fù)擔(dān)，同時(shí)也能有效地培育農(nóng)民組織發(fā)育，使農(nóng)民盡快自立，減少對政府的依賴感。
2.鄉(xiāng)治?村政?社有模式。沈延生基于對中國現(xiàn)代化與政治發(fā)展的總體設(shè)想，針對“鄉(xiāng)政村治”、“村社合一”(包括“村企合一”)的現(xiàn)行體制，參照日本、臺灣的治理模式，借鑒西方的自治理念，提出了“鄉(xiāng)治?村政?社有”的農(nóng)村基層組織改革新模式，其具體設(shè)想是：①鄉(xiāng)治：即鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。中國在未來應(yīng)當(dāng)實(shí)行兩級地方自治，以現(xiàn)在的直轄市和地級行政建制為上級地方自治體(簡稱地方自治體)，以市(非現(xiàn)在的縣級市而是新設(shè)立的縣轄市)、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、坊為下級地方自治體(簡稱社區(qū)自治體)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為社區(qū)自治體，由地方自治體依法設(shè)立，其財(cái)政體制與人事制度也由地方自治體統(tǒng)一規(guī)定，其職能以社區(qū)服務(wù)為主，以行政決策為輔，是地方自治體領(lǐng)導(dǎo)下的次級自治體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體作為公法人，享有法律上的獨(dú)立人格，擁有自行支配的法人財(cái)產(chǎn)，并依法行使各項(xiàng)自治權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由選民直接選舉產(chǎn)生，并應(yīng)算作政務(wù)官，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部均納入地方公務(wù)員序列。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治代表機(jī)構(gòu)亦由選民選舉產(chǎn)生，均為無給職，只需在會(huì)議期間酌情給予補(bǔ)貼。行政首長和自治代表之間的關(guān)系，由地方自治法規(guī)加以協(xié)調(diào)。②村政：將政府組織延伸至行政村，在村一級設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)——村公所。村公所可由1～3人組成，1000人以下的村只須設(shè)村長，1000～2000人的村設(shè)村長、副村長，2000人以上的村可加設(shè)村干事一名。村公所成員均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派，由地方公務(wù)員擔(dān)任，村公所經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。在行政村設(shè)立議事機(jī)關(guān)——村民代表會(huì)議。其成員可由設(shè)在行政村的村民委員會(huì)(應(yīng)改稱村社委員會(huì))成員兼任，也可由設(shè)在自然村或原生產(chǎn)隊(duì)的各村民委員會(huì)的主任兼任。在有大量的非村社成員居住的村，村民代表會(huì)議中還應(yīng)有與其人口比例相稱的非村社村民代表。村民代表會(huì)議成員均為無給職，可酌情給予誤工補(bǔ)貼。村民代表會(huì)議聽取村長的村務(wù)工作報(bào)告，向村長提供咨詢意見，議決村內(nèi)公益事項(xiàng)，可由絕大多數(shù)票提出罷免村長的建議，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。③社有：是指通過立法，明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于村社所有。未來的中國村社是社區(qū)自治體(市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng))的一部分，是管理和依法處置其轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村土地(包括耕地和山林、水面等)及其收益的社區(qū)法人，但村社的職能只限于專門的土地管理和收益分配職能。村社設(shè)立村社大會(huì)和村社委員會(huì)(以村社委員會(huì)取代現(xiàn)有的村民委員會(huì))；后者是村社的法人代表，其產(chǎn)生方式與現(xiàn)有的村民委員會(huì)完全相同；村社委員會(huì)成員為無給職，不脫離生產(chǎn)。村社委員會(huì)與村民委員會(huì)的區(qū)別是，它在原則上下沉到自然村、村民小組或原來的生產(chǎn)隊(duì)，如果現(xiàn)有行政村的村委會(huì)早已是承包土地的發(fā)包人并且能夠繼續(xù)得到村民認(rèn)可，也可以直接將村委會(huì)改稱村社委員會(huì)。
這一新模式的基本依據(jù)大體如下。①實(shí)證政治學(xué)表明，選民并不喜歡過多的選舉，地方性選舉的參選率通常低于全國性選舉，越是基層選舉參選率就越低。在小的社區(qū)內(nèi)，自治容易被有錢有勢者操縱；而在大的社區(qū)當(dāng)中，窮人和社會(huì)弱勢群體就能聚集起足夠的力量爭取自身權(quán)益。因此，不如把村委會(huì)的“海選”和行政首長直選等有益的民主嘗試和經(jīng)驗(yàn)，用之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治代表機(jī)構(gòu)。②實(shí)行鄉(xiāng)治村政后，可以徹底改革農(nóng)村現(xiàn)行財(cái)政稅收制度，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留，以解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。因?yàn)楝F(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度極不公平，主要表現(xiàn)在貧富、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)之間，尤其是城鄉(xiāng)之間的不公平上。迄今為止的財(cái)稅改革也都未觸及現(xiàn)行稅制堅(jiān)持城鄉(xiāng)分立、農(nóng)村稅費(fèi)單設(shè)，將農(nóng)民置于特殊納稅人和二等公民地位的根本性弊端，也不符合世界大多數(shù)國家都不實(shí)行單獨(dú)的農(nóng)村稅制的國際慣例。中國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的理想模式，應(yīng)當(dāng)像對工商戶和市民一樣，對農(nóng)戶和農(nóng)民征收增值稅、所得稅、消費(fèi)稅和資源稅，并根據(jù)具體情況給予優(yōu)惠和減免，進(jìn)而取消村級組織包稅制，由農(nóng)戶直接向國家稅務(wù)機(jī)關(guān)按期依法納稅；取消對農(nóng)民的“二稅”(鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留)、“三稅”(各種攤派)以及一切歧視性的區(qū)別待遇。③村民委員會(huì)現(xiàn)在所具有的農(nóng)村土地管理和分配功能并沒有明確的法律依據(jù)。根據(jù)法學(xué)原理，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于私法人(根據(jù)私法規(guī)定而成立的法人，以私人事業(yè)為成立目的)，可由一部分人根據(jù)其意愿而成立，也可以根據(jù)全體成員的決定而解散。而村社作為地域性組織，是公法人(根據(jù)公法規(guī)定而成立的法人，以公共事務(wù)為成立目的)，由地方政府依法成立，以管理村社土地為目的。村社成員既無權(quán)自行成立村社，也無權(quán)自行解散村社。村社委員會(huì)則對外代表村社，對內(nèi)承擔(dān)村社大會(huì)委托的具體事項(xiàng)，共同處理好收回承包地或其地租的再分配，部分農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后地租或地價(jià)的分配，剩余農(nóng)地的再分配，非耕地(果園、魚塘、林地、荒山荒坡等)承包及其承包費(fèi)的分配等事務(wù)。村社在明確其土地所有權(quán)后，對村社土地可以堅(jiān)持“耕者有其田，不耕者不有其田”的基本原則，繼續(xù)實(shí)行雙層經(jīng)營制度，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，實(shí)行類似于過去的永佃制(田底權(quán)歸村社，田面權(quán)歸農(nóng)戶)，取消已取得城市戶籍的前農(nóng)戶的村社成員的資格與待遇。同時(shí)，把村政和村社分離，在土地管理上由村社自主決策村政依法監(jiān)督，還有利于限制當(dāng)前農(nóng)村方興未艾的“圈地運(yùn)動(dòng)”，保護(hù)農(nóng)民的命根子——稀缺的中國耕地資源。④把村干部改為國家公務(wù)員，不會(huì)增加國家負(fù)擔(dān)。在現(xiàn)有的70多萬個(gè)村建立政府機(jī)構(gòu)，以每村3～5名公務(wù)人員計(jì)算，將增加210～350萬政府公務(wù)人員。若由國家支付工資，如以每人每年3000～5000元計(jì)，共需63～175億元。這與1995年底全國黨政、工團(tuán)管理人員1年4700億元的工資和獎(jiǎng)金相比，實(shí)在是個(gè)微不足道的小數(shù)。另外，通過精簡縣級機(jī)構(gòu)，壓縮現(xiàn)有村干部數(shù)目，也能保持總編制不增加。
三、對以上諸種鄉(xiāng)村治理模式構(gòu)設(shè)的初步評析
以上各種治理模式構(gòu)設(shè)，是理論界諸多矢志于鄉(xiāng)村治理和建設(shè)的優(yōu)秀學(xué)者精心思考的成果，具有很強(qiáng)的科學(xué)性和說服力。但本文無意于對其科學(xué)合理的一面再加贅述，而是期望更加客觀獨(dú)立地初步表達(dá)另一種立場，這種立場及其表達(dá)或許對這些治理模式的理解甚至完善更有助益。
1.這些模式(尤其是上文所述前三種模式)無疑是從國家整合鄉(xiāng)村社會(huì)的角度出發(fā)的，需要在縣、鄉(xiāng)、村之間進(jìn)行大規(guī)模的復(fù)雜手術(shù)，整體上要循著自上而下的方向形成制度化過程。一般而言，制度化過程有兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是從“具體”到“一般”的過程，大量的行為慣例會(huì)從這個(gè)階段的實(shí)踐個(gè)案中自發(fā)形成，大量的個(gè)案調(diào)查和實(shí)驗(yàn)也主要是在這一階段展開，進(jìn)而從中抽象出一般的原則或模式。這些實(shí)踐、慣例、原則或模式成為制度的主要來源。第二個(gè)階段是從“一般”到“具體”的過程，也就是把總結(jié)抽象出來的一般原則或模式變成具體操作方式，盡量推廣應(yīng)用到所有的實(shí)踐個(gè)案中去，并期望所有行為個(gè)案都照此原則或模式進(jìn)行，這種原則或模式即形成所謂的制度。因此，在制度化過程的第二階段，“從某個(gè)特定空間區(qū)位發(fā)展出來的制度，被應(yīng)用于更為廣泛的范圍”。但是，第一階段所調(diào)查和實(shí)驗(yàn)的部分個(gè)案與第二階段的所有個(gè)案之間存在很大差異，從部分個(gè)案所形成的原則或模式并不一定就恰當(dāng)?shù)剡m用于所有個(gè)案。這種制度對那些尚未實(shí)踐而變成行為慣例的區(qū)域來講是外加的，制度與行為慣例之間也并不是天然一致的，可能會(huì)出現(xiàn)以下幾種情況：一是對普遍原則或模式進(jìn)行證偽而將之拋棄；二是可能對其加以證實(shí)而全盤接受；三是不得已而接受它，但造成大量的具體利益損失；四是將這種制度在實(shí)踐中加以變通以適應(yīng)于具體需求。
各級政府在推進(jìn)各類改革政策和政治動(dòng)員過程中，慣于以行政方式強(qiáng)力推行“從某個(gè)特定空間區(qū)位發(fā)展出來的制度”，這就容易造成問題。村民自治首先是一種自發(fā)的治理模式創(chuàng)新，是具有共同利益的各方平等協(xié)議的產(chǎn)物，而后才被國家政權(quán)拿來作為整合及控制鄉(xiāng)村社會(huì)的制度化工具。這種在特定區(qū)域自發(fā)協(xié)議產(chǎn)生的模式并不一定就非常適合其他鄉(xiāng)村地域。村民自治的實(shí)踐證明，上層政權(quán)握有實(shí)施、推進(jìn)變革的權(quán)力，傾向于從維護(hù)自身利益的角度思考變革方案和進(jìn)程；愈是自上而下的推進(jìn)體制變革，鄉(xiāng)村社會(huì)的多元化權(quán)利訴求與行為方式就愈容易被覆蓋淹沒。任何制度化過程在其實(shí)質(zhì)上都是求穩(wěn)而非求變的，總是把有活力的因素凝固下來，框入體制之內(nèi)；總是易于重視終端目標(biāo)忽略中間目標(biāo)，造成大量中間目標(biāo)利益的喪失，因此貶抑了各類因素的發(fā)展活力，某種新生因素就容易墜入制度化的陷阱當(dāng)中。正因如此，村民自治的運(yùn)作情況才出現(xiàn)了不同類型的劃分，甚至其中行政型村與癱瘓型村占70％以上。
2.實(shí)行“鄉(xiāng)派”或者“鎮(zhèn)政”而未改變本不合理的激勵(lì)約束機(jī)制，并不能解決問題，而這正是處理鄉(xiāng)村矛盾的重要之處。中國雖已在形式上建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選舉制度，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔和評價(jià)實(shí)質(zhì)上仍取決于上級黨政領(lǐng)導(dǎo)，并實(shí)行所謂的“一票否決”。“因此，對上級黨政負(fù)責(zé)，貫徹上級黨政的意圖還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最主要的行為目標(biāo)。”鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)或鎮(zhèn)政府仍然要執(zhí)行縣政府委托的任務(wù)，而這些任務(wù)仍然是縣政府不愿做也無能力做的計(jì)劃生育、社會(huì)治安等工作，且上述模式對征糧、納稅、收款等任務(wù)論述模糊，恐怕這些任務(wù)最終還要落到鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)或鎮(zhèn)政府的身上。任務(wù)指標(biāo)還是要一級一級的往下分解指派，而鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)以其“精簡”的編制更加難以完成“膨脹”的鄉(xiāng)政機(jī)構(gòu)才能完成的任務(wù)。即使多了幾個(gè)“合法”的村官，也不過是對村委會(huì)“這條腿”的體制內(nèi)承認(rèn)而已，但村民對這些“合法”村官的認(rèn)同尚值得懷疑，假使這些村官不是在村委會(huì)基礎(chǔ)上或沒有村委會(huì)的參與而產(chǎn)生，村委會(huì)與“合法”村官之間的沖突就不可避免，一個(gè)再也不能簡單的道理：一山難容二虎，村委會(huì)還得卷入這些并不復(fù)雜但卻十分麻煩棘手的任務(wù)之中，鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)、村官、村委會(huì)、村民之間，“鄉(xiāng)派”與“村治”之間的關(guān)系會(huì)變得更加復(fù)雜。再加之機(jī)構(gòu)組織“鐵的膨脹率”的作用，縣政府也得從完成任務(wù)的角度對鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)人員組織問題“慎重”考慮，“鄉(xiāng)派”或許會(huì)變成“鄉(xiāng)政”的另一個(gè)名詞表述。
而且，目前的“鄉(xiāng)政”在某種程度上已經(jīng)變成了縣政府的派出機(jī)構(gòu)，主要是執(zhí)行縣政府指派的任務(wù)，其公共管理職能尤其是服務(wù)職能弱化。鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)在執(zhí)行縣政府委托的任務(wù)時(shí)，可以把“縣政”作為盾牌，原有的“村治”與“鄉(xiāng)政”的矛盾可能會(huì)轉(zhuǎn)化到“縣政”與“村治”之間，但“縣政”與“村治”之間卻缺少了原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在中間的緩沖作用，縣政府將要艱難面對大量的村民訴求甚至各種行動(dòng)，這對鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定乃至最終利益并不一定有利。
3.鎮(zhèn)的情況雖然與鄉(xiāng)不同，具有一定的二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但許多鎮(zhèn)并未把農(nóng)業(yè)排除在經(jīng)濟(jì)體系之外，其工農(nóng)分業(yè)的界線也并不清楚，效果并不理想，況且中國幾十年的工農(nóng)分業(yè)、城鄉(xiāng)分治缺陷已給中國農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)帶來極大損害，試圖在工農(nóng)分業(yè)基礎(chǔ)上實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)分設(shè)的治策并不在整體范圍內(nèi)可行。同時(shí)，理論界在分析鄉(xiāng)級政權(quán)所造成的負(fù)擔(dān)時(shí)，同樣也包括鎮(zhèn)政府在內(nèi)，據(jù)《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》2003年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級財(cái)政債務(wù)平均50萬元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)平均200萬到300萬元。也正是在此背景下，第四種模式(鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式)才主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。
4.我們還必須考慮中國社會(huì)的非均質(zhì)性特征。由于中國鄉(xiāng)村社會(huì)的非均質(zhì)性，我們不能否認(rèn)上述模式各有其科學(xué)合理的一面；但正是因?yàn)檫@種非均質(zhì)性，又不可避免地使它們存在以一概全的缺陷。試圖以一種模式概括中國鄉(xiāng)村社會(huì)之治策，不僅違背系統(tǒng)權(quán)變的基本規(guī)律，與中國的實(shí)際國情也明顯不附。不同的鄉(xiāng)村地域，縱向上處于不同的歷史發(fā)展階段，橫向上處于不同的空間區(qū)位，具有天然的優(yōu)、劣勢之別。總體來說，東部、東南部鄉(xiāng)村的發(fā)展水平遠(yuǎn)高于并快于中西部地區(qū)鄉(xiāng)村，城市附近鄉(xiāng)村的發(fā)展水平又遠(yuǎn)高于并快于離城市較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，天然資源豐富的鄉(xiāng)村又可能比資源貧瘠的鄉(xiāng)村具有更大更強(qiáng)的發(fā)展優(yōu)勢。因此，不同的時(shí)空可能處于不同的境域，這會(huì)影響到治策的選擇。
5.單純推行第四種模式——鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，而不考慮前面所說中國鄉(xiāng)村社會(huì)的非均質(zhì)性特征，恐怕也不適宜。縱向來看，從長期目標(biāo)考慮，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”是值得追求的目標(biāo)；從近期目標(biāo)考慮，非政府組織發(fā)育還不完善，司法系統(tǒng)尚難獨(dú)立發(fā)揮公正的救濟(jì)保障作用，大多數(shù)村民對政權(quán)還有較強(qiáng)的依賴性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)難以從容退出歷史舞臺，還需要它發(fā)揮一定的公共服務(wù)和秩序功能。橫向來看，東部、東南部二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖已具備一定的自主能力，但正因?yàn)榻?jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)而導(dǎo)致各方(包括中央、地方、基層政權(quán)，以及與經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)的人員比如企業(yè)主、職工、周圍民眾等)利益錯(cuò)綜復(fù)雜，敏感且難以合理分割，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的難度可想而知。在廣大的中西部、西北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于經(jīng)濟(jì)落后，在財(cái)政方面要更多地依賴上級政權(quán)，離“自治”可能還有很長的一段路要走。問題再說回來，不尊重民間的自主權(quán)及其自發(fā)創(chuàng)造能力，而是由某一政權(quán)機(jī)構(gòu)大規(guī)模推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，這與大規(guī)模推行“村民自治”沒有什么區(qū)別，自治能力及權(quán)利訴求可能還會(huì)淹沒于制度化陷阱當(dāng)中。
6.第五種模式——鄉(xiāng)治?村政?社有模式明顯比第四種模式更進(jìn)一步也更完善，不僅提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，還主張?jiān)诟鞔逶O(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機(jī)構(gòu)——村公所，其成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派的地方公務(wù)員擔(dān)任(這種方式比原地踏步式的村官“合法化”進(jìn)了一大步)，且土地屬于村社共同所有，實(shí)行永佃制以穩(wěn)定承包關(guān)系，就目前土地問題的解決來看也不失為一劑良方。但除了前面所述的一些原因之外，它必須的前提就是立足于兩級地方自治。這就需要對整個(gè)國家體制進(jìn)行改革，可能要把現(xiàn)在的省市縣鄉(xiāng)全部變成自治體，進(jìn)而再對行政、財(cái)政、法律體制進(jìn)行一番相應(yīng)的改革。這一系列改革若是能夠推行，當(dāng)然很好。但現(xiàn)實(shí)問題是，連“村民自治”尚有那么大的難度，更何況這樣一項(xiàng)建國以來最為宏偉的政治工程呢？
7.還有最為關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，就是必須認(rèn)清黨組織在管理體制中的核心作用，前面所講的激勵(lì)約束機(jī)制也與這一問題緊密相關(guān)。眾所周知，黨組織通過思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)在整個(gè)體制運(yùn)作中發(fā)揮核心作用，自然是解決一切矛盾問題的樞紐。無論“鄉(xiāng)政”還是“村治”，“鄉(xiāng)治”還是“村政”，抑或其他鄉(xiāng)村治理模式，都必須科學(xué)合理地規(guī)置黨組織及其運(yùn)作體制，以及黨組織與其他政權(quán)組織或非政權(quán)組織的關(guān)系，否則任何鄉(xiāng)村治理模式都將成為蜃樓虛幻。
總而言之，“鄉(xiāng)政村治”模式容易衰變或已經(jīng)蛻化為“鄉(xiāng)政”的統(tǒng)治。而以上各類鄉(xiāng)村治理模式構(gòu)設(shè)，無論是“理想村民自治”，還是“批判村民自治”，要么存在較大缺陷，難以避開制度化陷阱；要么就是不太具有可行性，忽略了重要關(guān)節(jié)。因此，究竟應(yīng)當(dāng)采用什么樣的治理模式，才能促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的良性發(fā)展，或者促進(jìn)“村民自治”的良性運(yùn)作甚至“理想運(yùn)作”，才能達(dá)到治權(quán)與政權(quán)的良性互動(dòng)，我們還需要一個(gè)更加科學(xué)、更加完善的分析框架。
