以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2025年07月18日
星期五
設為首頁
|
加入收藏
搜索
自20世紀80年代推行村民自治以來，中國的鄉(xiāng)村治理實際上形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村民自治”的“鄉(xiāng)政村治”模式，即國家基層政權設立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實行村民自治。理論界曾經(jīng)認為，在“鄉(xiāng)政村治”模式下，政府政務與鄉(xiāng)村事務截然分開，互不干涉，應當說是鄉(xiāng)村治理的理想狀態(tài)。但通過20余年的治理實踐來看，實際運行中的村治與鄉(xiāng)政，主要表現(xiàn)為合流與沖突的關系，并且村治與鄉(xiāng)政的合流最終占據(jù)主導地位，使村民自治正在逐步喪失其本有的自治意義，在很大程度上衰變?yōu)椤班l(xiāng)政”的統(tǒng)治。
面對“鄉(xiāng)政村治”的無奈困境，理論界不得不深入思考村民自治的道路應該怎樣走，鄉(xiāng)村治理應當采用什么樣的模式。有些學者站在總體上肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的政權性質、支持村民自治的角度，對現(xiàn)時期鄉(xiāng)村治理問題進行了深入思考，進而構設出總體上可稱作“理想村民自治”的各種鄉(xiāng)村治理模式，期望鄉(xiāng)村社會治理實現(xiàn)“理想”的飛躍。有些學者則依據(jù)自治理論與國外自治實踐，對我國村民自治的實踐和理論進行了批判，甚至對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的政權性質加以否定，進而提出總體上可稱作“去村民自治”，準確地說應該稱作“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式。
一、“理想村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式
這里提出“理想村民自治”的概念，主要是說，與村民自治以來“鄉(xiāng)政村治”模式下的治理實況相比，學界期望通過改革或重構鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級組織，讓村治真正實現(xiàn)四項民主——民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利，達到三個自我，即自我管理、自我教育、自我服務的目的，并像曾經(jīng)設想的那樣，使村民自治與國家政權之間達成良好的互動、合作、雙贏。“理想村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式主要有：
1.縣政?鄉(xiāng)派?村治模式。徐勇教授認為，“任何孤立或單項的鄉(xiāng)政改革很難取得實質性成效”，“必須從國家對鄉(xiāng)村社會治理的角度，進行縣、鄉(xiāng)、村連動性的結構性改革。”據(jù)此，徐教授提出應當由“鄉(xiāng)政村治”模式向“縣政?鄉(xiāng)派?村治”模式轉換。這一模式大體包括三個方面的內容：①縣政：縣成為國家在農村的基層政權，獨立承擔法律責任，直接對本縣政務和人民負責。作為獨立的財政核算單位，縣擁有更多的根據(jù)本縣實際進行治理的自主權，并主要運用法律等方式管轄縣政事務，而不是直接采用行政干預方式。縣人大代表和縣長都實行直接選舉。縣人大代表職業(yè)化，專司議事和監(jiān)督；縣長則對本縣行政事務全面負責。②鄉(xiāng)派：鄉(xiāng)成為縣的派出機構，接受縣政府的委派，專門從事縣政府委托的任務。在財政方面，鄉(xiāng)財政支出由縣政府編制預算，由縣財政開支。在組織機構方面，鄉(xiāng)實行人員精簡，不必設立與縣政府對口的機構。鄉(xiāng)屬機構均為辦事機構，在縣政府領導下行使事權；原來為農民提供服務的機構轉變?yōu)橹薪闄C構。鄉(xiāng)長由縣長委任，不設副職，可根據(jù)需要設鄉(xiāng)長助理職位。鄉(xiāng)設立鄉(xiāng)民代表會議，鄉(xiāng)民代表并非專職，其主要職能是反映民意、監(jiān)督鄉(xiāng)政府工作。在職能方面，鄉(xiāng)的主要職能一是完成計劃生育、社會治安等任務；二是指導村民自治活動。另外，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，在城鎮(zhèn)化程度較高的地方可實行市鎮(zhèn)制，與城鎮(zhèn)化程度較低的縣鄉(xiāng)制并行。③村治：村民委員會的主要任務是搞好村民自治，使村委會真正成為群眾性自治組織。村內公共事務及支出由村民會議或者村民代表會議決定，村委會直接對本村村民負責。村民委員會只是協(xié)助政府工作，應該由政府給予適當補貼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)需要選聘村干事，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付報酬，從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托的工作，由此將一部分地方選聘“村官”合法化。
推行這一模式的基本理由是：壓力型體制造成行政擴張，行政成本過高，“鄉(xiāng)政”對“村治”進行強勢干預，村民自治組織日益行政化；鄉(xiāng)級政府無所不管，無所不能，仍在延續(xù)全權全能的管理體制；行政機構日益膨脹且脫離鄉(xiāng)村社會，農民負擔日益沉重。因此，“鄉(xiāng)政”不能適應“村治”的變革，已成為鄉(xiāng)村治理的瓶頸環(huán)節(jié)。“縣政鄉(xiāng)派村治”模式作為一種結構性的改革，既可以為鄉(xiāng)政減輕自上而下的行政壓力，又可以減少因機構人員不斷膨脹而造成的財政壓力，還可以打通鄉(xiāng)政與村治的隔絕機制，通過村民委員會的協(xié)助和村干事的委派，有效地履行政府必須履行的職責，由此建構起一個高效廉價、國家與社會良性互動的治理體系。
2.鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治模式。這一模式也是由徐勇教授提出的。他認為，“鄉(xiāng)級體制改革的基本原則是在工農分業(yè)基礎上進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治”，其基本思路是：“精鄉(xiāng)擴鎮(zhèn)，鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治，從國家體制上進行結構性改革。”主要內容是，把鄉(xiāng)級政權改為縣政府的派出機構，如同上述第一種模式中的鄉(xiāng)派設計；同時，擴大鎮(zhèn)的自主權，將鎮(zhèn)改為市以下的基層地方自治單位。把包括地方性事務的決策權和財權在內的許多由縣(市)控制的權限下放給鎮(zhèn)，使鎮(zhèn)成為一級地方法人自治團體，實行依法自治。在此基礎上考慮雙軌制即縣—鄉(xiāng)—村、市—鎮(zhèn)—社區(qū)體制的可行性。
實行“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”模式的基本理由是：①鄉(xiāng)級機構日益膨脹，但不具備一級完備的政府的功能；而且在上級政府任務型管理的壓力體制下，行政的不斷擴張使財政捉襟見肘，行政擴張與財政萎縮之間的矛盾日益尖銳，農民負擔日益增加，造成鄉(xiāng)級政府與鄉(xiāng)村社會逐漸疏離。②鎮(zhèn)與鄉(xiāng)不同。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，許多鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)主要是非農產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟實力雄厚，而鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)基礎則主要是單一的農業(yè)，經(jīng)濟力量薄弱。同時，鄉(xiāng)域社會是同質性社會，利益關系簡單，而鎮(zhèn)域社會則是立體的多樣化的異質性社會，利益關系復雜，自主能力較強。因此，由于鄉(xiāng)與鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎、社會構成、經(jīng)濟地位不同，應該實行鄉(xiāng)“政”與“治”分離、鎮(zhèn)“政”與“治”合一即鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治兩種不同的治理模式。
3.鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政模式。徐增陽認為，在農村稅費改革的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革路徑的現(xiàn)實選擇既不是簡單的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))派”，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，而是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)分設，實行“鄉(xiāng)派”和“鎮(zhèn)政”，即在鄉(xiāng)設立縣級政府的派出機構，在鎮(zhèn)設立一級政府，同時應提高現(xiàn)行的建制鎮(zhèn)標準。“鄉(xiāng)派”的理由如前面兩種模式所述。實行“鎮(zhèn)政”的基本理由是：建制鎮(zhèn)的數(shù)量雖然增長迅速，并于2001年底超過鄉(xiāng)的數(shù)量，但其平均非農業(yè)人口卻一直在下降，說明我國建制鎮(zhèn)的標準太低；在以第二、三產(chǎn)業(yè)為主要經(jīng)濟基礎的鎮(zhèn)設立政府，有利于滿足轄區(qū)內居民和企業(yè)對公共產(chǎn)品的需求，同時財政也具備支付能力。而達不到新建制鎮(zhèn)標準的仍以農業(yè)為主的消費型鎮(zhèn)則恢復為鄉(xiāng)建制，將原政府改為鄉(xiāng)公所或辦事處等派出機構。
二、“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式
之所以不稱其為“去村民自治”而是“批判村民自治”的模式，不僅是因為這些模式是在批判村民自治的理論與實踐的基礎上提出來的，更重要的是，它們尚未全然擯棄自治理念，而是反映了對自治理念的不同認識和理解。“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式主要有：
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式。鄭法認為，應當“構筑以農民自治體和農民組織為基本架構的鄉(xiāng)村農民組織制度”，“建立農民自治體意味著在目前實行村自治基礎上實行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民自治”。綦彥臣也認為，政權必須從農村結束，在新政治群眾組織充分運作并獲得認可的基礎上讓農村接受“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。基本理由為：①要消除縣鄉(xiāng)一體化的壓力型體制，就必須實行“釜底抽薪”——撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，而且目前撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的時機已經(jīng)成熟。在撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權后，由鄉(xiāng)村農民自治體和農民組織填補其權力真空。②“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”在中國歷史上具有悠久傳統(tǒng)，在1949年以前，中國歷代統(tǒng)治者只是將國家政權下沉到縣一級，縣以下實行自治；而且地方自治也曾在中共解放區(qū)實行過，例如1946年《蘇皖邊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為地方自治基層政權組織。③縣鄉(xiāng)兩級政府同在一個行政區(qū)域范圍內行使政權職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領域內事實上存在兩個政府，機構重疊(主要表現(xiàn)為縣派出機構)。由于縣鄉(xiāng)兩級政權的設立原則為“縣政權建設取實，鄉(xiāng)政權建設取虛”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這級政權已經(jīng)有名無實，其政府機構和編制極其有限，根本無法履行一級政權的職能，而縣政府為了在其區(qū)域范圍內履行管理職能，也建立起自己的垂直控制系統(tǒng)，導致“條塊分割”問題的出現(xiàn)。④鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為中國預算外收入的最大消耗者之一，已變成純消費性機構，它所提供的東西并不像其他各種公共產(chǎn)品那樣具有廣泛的外部效應。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權、實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”則可以理清縣鄉(xiāng)之間的非隸屬關系，取消原來的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，減少農民一大筆負擔，同時也能有效地培育農民組織發(fā)育，使農民盡快自立，減少對政府的依賴感。
2.鄉(xiāng)治?村政?社有模式。沈延生基于對中國現(xiàn)代化與政治發(fā)展的總體設想，針對“鄉(xiāng)政村治”、“村社合一”(包括“村企合一”)的現(xiàn)行體制，參照日本、臺灣的治理模式，借鑒西方的自治理念，提出了“鄉(xiāng)治?村政?社有”的農村基層組織改革新模式，其具體設想是：①鄉(xiāng)治：即鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。中國在未來應當實行兩級地方自治，以現(xiàn)在的直轄市和地級行政建制為上級地方自治體(簡稱地方自治體)，以市(非現(xiàn)在的縣級市而是新設立的縣轄市)、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、坊為下級地方自治體(簡稱社區(qū)自治體)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為社區(qū)自治體，由地方自治體依法設立，其財政體制與人事制度也由地方自治體統(tǒng)一規(guī)定，其職能以社區(qū)服務為主，以行政決策為輔，是地方自治體領導下的次級自治體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體作為公法人，享有法律上的獨立人格，擁有自行支配的法人財產(chǎn)，并依法行使各項自治權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由選民直接選舉產(chǎn)生，并應算作政務官，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部均納入地方公務員序列。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治代表機構亦由選民選舉產(chǎn)生，均為無給職，只需在會議期間酌情給予補貼。行政首長和自治代表之間的關系，由地方自治法規(guī)加以協(xié)調。②村政：將政府組織延伸至行政村，在村一級設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構——村公所。村公所可由1～3人組成，1000人以下的村只須設村長，1000～2000人的村設村長、副村長，2000人以上的村可加設村干事一名。村公所成員均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派，由地方公務員擔任，村公所經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔。在行政村設立議事機關——村民代表會議。其成員可由設在行政村的村民委員會(應改稱村社委員會)成員兼任，也可由設在自然村或原生產(chǎn)隊的各村民委員會的主任兼任。在有大量的非村社成員居住的村，村民代表會議中還應有與其人口比例相稱的非村社村民代表。村民代表會議成員均為無給職，可酌情給予誤工補貼。村民代表會議聽取村長的村務工作報告，向村長提供咨詢意見，議決村內公益事項，可由絕大多數(shù)票提出罷免村長的建議，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準。③社有：是指通過立法，明確規(guī)定農村土地屬于村社所有。未來的中國村社是社區(qū)自治體(市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng))的一部分，是管理和依法處置其轄區(qū)內的農村土地(包括耕地和山林、水面等)及其收益的社區(qū)法人，但村社的職能只限于專門的土地管理和收益分配職能。村社設立村社大會和村社委員會(以村社委員會取代現(xiàn)有的村民委員會)；后者是村社的法人代表，其產(chǎn)生方式與現(xiàn)有的村民委員會完全相同；村社委員會成員為無給職，不脫離生產(chǎn)。村社委員會與村民委員會的區(qū)別是，它在原則上下沉到自然村、村民小組或原來的生產(chǎn)隊，如果現(xiàn)有行政村的村委會早已是承包土地的發(fā)包人并且能夠繼續(xù)得到村民認可，也可以直接將村委會改稱村社委員會。
這一新模式的基本依據(jù)大體如下。①實證政治學表明，選民并不喜歡過多的選舉，地方性選舉的參選率通常低于全國性選舉，越是基層選舉參選率就越低。在小的社區(qū)內，自治容易被有錢有勢者操縱；而在大的社區(qū)當中，窮人和社會弱勢群體就能聚集起足夠的力量爭取自身權益。因此，不如把村委會的“海選”和行政首長直選等有益的民主嘗試和經(jīng)驗，用之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治代表機構。②實行鄉(xiāng)治村政后，可以徹底改革農村現(xiàn)行財政稅收制度，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留，以解決農民負擔過重的問題。因為現(xiàn)行農村稅費制度極不公平，主要表現(xiàn)在貧富、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)之間，尤其是城鄉(xiāng)之間的不公平上。迄今為止的財稅改革也都未觸及現(xiàn)行稅制堅持城鄉(xiāng)分立、農村稅費單設，將農民置于特殊納稅人和二等公民地位的根本性弊端，也不符合世界大多數(shù)國家都不實行單獨的農村稅制的國際慣例。中國農村稅費制度改革的理想模式，應當像對工商戶和市民一樣，對農戶和農民征收增值稅、所得稅、消費稅和資源稅，并根據(jù)具體情況給予優(yōu)惠和減免，進而取消村級組織包稅制，由農戶直接向國家稅務機關按期依法納稅；取消對農民的“二稅”(鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留)、“三稅”(各種攤派)以及一切歧視性的區(qū)別待遇。③村民委員會現(xiàn)在所具有的農村土地管理和分配功能并沒有明確的法律依據(jù)。根據(jù)法學原理，農村集體經(jīng)濟組織屬于私法人(根據(jù)私法規(guī)定而成立的法人，以私人事業(yè)為成立目的)，可由一部分人根據(jù)其意愿而成立，也可以根據(jù)全體成員的決定而解散。而村社作為地域性組織，是公法人(根據(jù)公法規(guī)定而成立的法人，以公共事務為成立目的)，由地方政府依法成立，以管理村社土地為目的。村社成員既無權自行成立村社，也無權自行解散村社。村社委員會則對外代表村社，對內承擔村社大會委托的具體事項，共同處理好收回承包地或其地租的再分配，部分農地轉為非農用地后地租或地價的分配，剩余農地的再分配，非耕地(果園、魚塘、林地、荒山荒坡等)承包及其承包費的分配等事務。村社在明確其土地所有權后，對村社土地可以堅持“耕者有其田，不耕者不有其田”的基本原則，繼續(xù)實行雙層經(jīng)營制度，穩(wěn)定土地承包關系，實行類似于過去的永佃制(田底權歸村社，田面權歸農戶)，取消已取得城市戶籍的前農戶的村社成員的資格與待遇。同時，把村政和村社分離，在土地管理上由村社自主決策村政依法監(jiān)督，還有利于限制當前農村方興未艾的“圈地運動”，保護農民的命根子——稀缺的中國耕地資源。④把村干部改為國家公務員，不會增加國家負擔。在現(xiàn)有的70多萬個村建立政府機構，以每村3～5名公務人員計算，將增加210～350萬政府公務人員。若由國家支付工資，如以每人每年3000～5000元計，共需63～175億元。這與1995年底全國黨政、工團管理人員1年4700億元的工資和獎金相比，實在是個微不足道的小數(shù)。另外，通過精簡縣級機構，壓縮現(xiàn)有村干部數(shù)目，也能保持總編制不增加。
三、對以上諸種鄉(xiāng)村治理模式構設的初步評析
以上各種治理模式構設，是理論界諸多矢志于鄉(xiāng)村治理和建設的優(yōu)秀學者精心思考的成果，具有很強的科學性和說服力。但本文無意于對其科學合理的一面再加贅述，而是期望更加客觀獨立地初步表達另一種立場，這種立場及其表達或許對這些治理模式的理解甚至完善更有助益。
1.這些模式(尤其是上文所述前三種模式)無疑是從國家整合鄉(xiāng)村社會的角度出發(fā)的，需要在縣、鄉(xiāng)、村之間進行大規(guī)模的復雜手術，整體上要循著自上而下的方向形成制度化過程。一般而言，制度化過程有兩個階段。第一個階段是從“具體”到“一般”的過程，大量的行為慣例會從這個階段的實踐個案中自發(fā)形成，大量的個案調查和實驗也主要是在這一階段展開，進而從中抽象出一般的原則或模式。這些實踐、慣例、原則或模式成為制度的主要來源。第二個階段是從“一般”到“具體”的過程，也就是把總結抽象出來的一般原則或模式變成具體操作方式，盡量推廣應用到所有的實踐個案中去，并期望所有行為個案都照此原則或模式進行，這種原則或模式即形成所謂的制度。因此，在制度化過程的第二階段，“從某個特定空間區(qū)位發(fā)展出來的制度，被應用于更為廣泛的范圍”。但是，第一階段所調查和實驗的部分個案與第二階段的所有個案之間存在很大差異，從部分個案所形成的原則或模式并不一定就恰當?shù)剡m用于所有個案。這種制度對那些尚未實踐而變成行為慣例的區(qū)域來講是外加的，制度與行為慣例之間也并不是天然一致的，可能會出現(xiàn)以下幾種情況：一是對普遍原則或模式進行證偽而將之拋棄；二是可能對其加以證實而全盤接受；三是不得已而接受它，但造成大量的具體利益損失；四是將這種制度在實踐中加以變通以適應于具體需求。
各級政府在推進各類改革政策和政治動員過程中，慣于以行政方式強力推行“從某個特定空間區(qū)位發(fā)展出來的制度”，這就容易造成問題。村民自治首先是一種自發(fā)的治理模式創(chuàng)新，是具有共同利益的各方平等協(xié)議的產(chǎn)物，而后才被國家政權拿來作為整合及控制鄉(xiāng)村社會的制度化工具。這種在特定區(qū)域自發(fā)協(xié)議產(chǎn)生的模式并不一定就非常適合其他鄉(xiāng)村地域。村民自治的實踐證明，上層政權握有實施、推進變革的權力，傾向于從維護自身利益的角度思考變革方案和進程；愈是自上而下的推進體制變革，鄉(xiāng)村社會的多元化權利訴求與行為方式就愈容易被覆蓋淹沒。任何制度化過程在其實質上都是求穩(wěn)而非求變的，總是把有活力的因素凝固下來，框入體制之內；總是易于重視終端目標忽略中間目標，造成大量中間目標利益的喪失，因此貶抑了各類因素的發(fā)展活力，某種新生因素就容易墜入制度化的陷阱當中。正因如此，村民自治的運作情況才出現(xiàn)了不同類型的劃分，甚至其中行政型村與癱瘓型村占70％以上。
2.實行“鄉(xiāng)派”或者“鎮(zhèn)政”而未改變本不合理的激勵約束機制，并不能解決問題，而這正是處理鄉(xiāng)村矛盾的重要之處。中國雖已在形式上建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選舉制度，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔和評價實質上仍取決于上級黨政領導，并實行所謂的“一票否決”。“因此，對上級黨政負責，貫徹上級黨政的意圖還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最主要的行為目標。”鄉(xiāng)派機構或鎮(zhèn)政府仍然要執(zhí)行縣政府委托的任務，而這些任務仍然是縣政府不愿做也無能力做的計劃生育、社會治安等工作，且上述模式對征糧、納稅、收款等任務論述模糊，恐怕這些任務最終還要落到鄉(xiāng)派機構或鎮(zhèn)政府的身上。任務指標還是要一級一級的往下分解指派，而鄉(xiāng)派機構以其“精簡”的編制更加難以完成“膨脹”的鄉(xiāng)政機構才能完成的任務。即使多了幾個“合法”的村官，也不過是對村委會“這條腿”的體制內承認而已，但村民對這些“合法”村官的認同尚值得懷疑，假使這些村官不是在村委會基礎上或沒有村委會的參與而產(chǎn)生，村委會與“合法”村官之間的沖突就不可避免，一個再也不能簡單的道理：一山難容二虎，村委會還得卷入這些并不復雜但卻十分麻煩棘手的任務之中，鄉(xiāng)派機構、村官、村委會、村民之間，“鄉(xiāng)派”與“村治”之間的關系會變得更加復雜。再加之機構組織“鐵的膨脹率”的作用，縣政府也得從完成任務的角度對鄉(xiāng)派機構人員組織問題“慎重”考慮，“鄉(xiāng)派”或許會變成“鄉(xiāng)政”的另一個名詞表述。
而且，目前的“鄉(xiāng)政”在某種程度上已經(jīng)變成了縣政府的派出機構，主要是執(zhí)行縣政府指派的任務，其公共管理職能尤其是服務職能弱化。鄉(xiāng)派機構在執(zhí)行縣政府委托的任務時，可以把“縣政”作為盾牌，原有的“村治”與“鄉(xiāng)政”的矛盾可能會轉化到“縣政”與“村治”之間，但“縣政”與“村治”之間卻缺少了原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在中間的緩沖作用，縣政府將要艱難面對大量的村民訴求甚至各種行動，這對鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定乃至最終利益并不一定有利。
3.鎮(zhèn)的情況雖然與鄉(xiāng)不同，具有一定的二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟基礎，但許多鎮(zhèn)并未把農業(yè)排除在經(jīng)濟體系之外，其工農分業(yè)的界線也并不清楚，效果并不理想，況且中國幾十年的工農分業(yè)、城鄉(xiāng)分治缺陷已給中國農村、農民、農業(yè)帶來極大損害，試圖在工農分業(yè)基礎上實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)分設的治策并不在整體范圍內可行。同時，理論界在分析鄉(xiāng)級政權所造成的負擔時，同樣也包括鎮(zhèn)政府在內，據(jù)《財經(jīng)時報》2003年的調查發(fā)現(xiàn)，村級財政債務平均50萬元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務平均200萬到300萬元。也正是在此背景下，第四種模式(鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式)才主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權。
4.我們還必須考慮中國社會的非均質性特征。由于中國鄉(xiāng)村社會的非均質性，我們不能否認上述模式各有其科學合理的一面；但正是因為這種非均質性，又不可避免地使它們存在以一概全的缺陷。試圖以一種模式概括中國鄉(xiāng)村社會之治策，不僅違背系統(tǒng)權變的基本規(guī)律，與中國的實際國情也明顯不附。不同的鄉(xiāng)村地域，縱向上處于不同的歷史發(fā)展階段，橫向上處于不同的空間區(qū)位，具有天然的優(yōu)、劣勢之別。總體來說，東部、東南部鄉(xiāng)村的發(fā)展水平遠高于并快于中西部地區(qū)鄉(xiāng)村，城市附近鄉(xiāng)村的發(fā)展水平又遠高于并快于離城市較遠的鄉(xiāng)村，天然資源豐富的鄉(xiāng)村又可能比資源貧瘠的鄉(xiāng)村具有更大更強的發(fā)展優(yōu)勢。因此，不同的時空可能處于不同的境域，這會影響到治策的選擇。
5.單純推行第四種模式——鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，而不考慮前面所說中國鄉(xiāng)村社會的非均質性特征，恐怕也不適宜。縱向來看，從長期目標考慮，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”是值得追求的目標；從近期目標考慮，非政府組織發(fā)育還不完善，司法系統(tǒng)尚難獨立發(fā)揮公正的救濟保障作用，大多數(shù)村民對政權還有較強的依賴性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權難以從容退出歷史舞臺，還需要它發(fā)揮一定的公共服務和秩序功能。橫向來看，東部、東南部二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖已具備一定的自主能力，但正因為經(jīng)濟比較發(fā)達而導致各方(包括中央、地方、基層政權，以及與經(jīng)濟組織相關的人員比如企業(yè)主、職工、周圍民眾等)利益錯綜復雜，敏感且難以合理分割，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的難度可想而知。在廣大的中西部、西北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于經(jīng)濟落后，在財政方面要更多地依賴上級政權，離“自治”可能還有很長的一段路要走。問題再說回來，不尊重民間的自主權及其自發(fā)創(chuàng)造能力，而是由某一政權機構大規(guī)模推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，這與大規(guī)模推行“村民自治”沒有什么區(qū)別，自治能力及權利訴求可能還會淹沒于制度化陷阱當中。
6.第五種模式——鄉(xiāng)治?村政?社有模式明顯比第四種模式更進一步也更完善，不僅提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，還主張在各村設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機構——村公所，其成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派的地方公務員擔任(這種方式比原地踏步式的村官“合法化”進了一大步)，且土地屬于村社共同所有，實行永佃制以穩(wěn)定承包關系，就目前土地問題的解決來看也不失為一劑良方。但除了前面所述的一些原因之外，它必須的前提就是立足于兩級地方自治。這就需要對整個國家體制進行改革，可能要把現(xiàn)在的省市縣鄉(xiāng)全部變成自治體，進而再對行政、財政、法律體制進行一番相應的改革。這一系列改革若是能夠推行，當然很好。但現(xiàn)實問題是，連“村民自治”尚有那么大的難度，更何況這樣一項建國以來最為宏偉的政治工程呢？
7.還有最為關鍵的一個環(huán)節(jié)，就是必須認清黨組織在管理體制中的核心作用，前面所講的激勵約束機制也與這一問題緊密相關。眾所周知，黨組織通過思想領導、政治領導、組織領導在整個體制運作中發(fā)揮核心作用，自然是解決一切矛盾問題的樞紐。無論“鄉(xiāng)政”還是“村治”，“鄉(xiāng)治”還是“村政”，抑或其他鄉(xiāng)村治理模式，都必須科學合理地規(guī)置黨組織及其運作體制，以及黨組織與其他政權組織或非政權組織的關系，否則任何鄉(xiāng)村治理模式都將成為蜃樓虛幻。
總而言之，“鄉(xiāng)政村治”模式容易衰變或已經(jīng)蛻化為“鄉(xiāng)政”的統(tǒng)治。而以上各類鄉(xiāng)村治理模式構設，無論是“理想村民自治”，還是“批判村民自治”，要么存在較大缺陷，難以避開制度化陷阱；要么就是不太具有可行性，忽略了重要關節(jié)。因此，究竟應當采用什么樣的治理模式，才能促進鄉(xiāng)村社會的良性發(fā)展，或者促進“村民自治”的良性運作甚至“理想運作”，才能達到治權與政權的良性互動，我們還需要一個更加科學、更加完善的分析框架。
