以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2025年09月05日
星期五
設(shè)為首頁(yè)
|
加入收藏
搜索
參與式預(yù)算是指公民能夠?qū)τ邢薜墓操Y源分配進(jìn)行反復(fù)的、公開的協(xié)商，并最終決定全部或部分公共資源配置情況的一種可重復(fù)的決策過程。參與式預(yù)算作為一種新型的地方治理方式，始于1989年的巴西阿雷格里港。21世紀(jì)初，在預(yù)算改革的背景下，參與式預(yù)算被介紹到中國(guó)，在十多年的發(fā)展中，先后出現(xiàn)了浙江溫嶺、北京麥子店、云南鹽津等不同的做法。
2016年12月，海南省海口市美蘭區(qū)委、區(qū)政府開始在轄區(qū)內(nèi)的兩個(gè)街道啟動(dòng)參與式預(yù)算改革試點(diǎn)。這次試點(diǎn)突破了固有模式，將中國(guó)參與式預(yù)算改革推上了一個(gè)新的高峰，形成一種有效溝通政府和社會(huì)居民的協(xié)商民主方式，是一次地方治理改革的生動(dòng)實(shí)踐。
本報(bào)告作者作為現(xiàn)場(chǎng)觀察者，從改革的經(jīng)過、改革的特點(diǎn)和改革的意義與價(jià)值等方面，對(duì)海口市美蘭區(qū)的參與式預(yù)算改革做全面的分析。報(bào)告第一部分全面介紹改革試點(diǎn)的情況；第二部分詳細(xì)梳理改革試點(diǎn)的四個(gè)重點(diǎn)階段；第三部分概括改革試點(diǎn)的特點(diǎn)，第四部分總結(jié)改革試點(diǎn)的價(jià)值與意義。
在我們看來，美蘭區(qū)參與式預(yù)算的試點(diǎn)改革具有以下幾個(gè)重要特點(diǎn)：第一，此次改革是以“雙層面”、“雙試點(diǎn)”的結(jié)構(gòu)展開；第二，此次改革通過放寬參與者資格限制、全方位的動(dòng)員促使參與達(dá)到了一定的廣泛性；第三，此次改革在參與環(huán)節(jié)的細(xì)致設(shè)計(jì)使得居民有機(jī)會(huì)深度參與整個(gè)試點(diǎn)過程，通過“兩上兩下”的過程，實(shí)現(xiàn)了居民對(duì)公共政策實(shí)質(zhì)性的參與；第四，圍繞著整個(gè)改革過程設(shè)計(jì)了一套程序，保證了改革的成功，這套程序是一個(gè)不斷摸索、不斷完善的過程。
一、概況
海口市自2015年7月起展開了“雙創(chuàng)”工作，也即“創(chuàng)建全國(guó)衛(wèi)生城市”與“創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市”。在落實(shí)“雙創(chuàng)”的過程中，海口全市每年都加大力度地開展一系列為民辦實(shí)事的項(xiàng)目。在此背景下，參與式預(yù)算改革通過專家學(xué)者的介紹，被引入到美蘭區(qū)的預(yù)算決策改革中，旨在通過讓居民參與民生實(shí)事中的“微事”、“小事”項(xiàng)目的政府預(yù)算決策過程，來進(jìn)一步落實(shí)“雙創(chuàng)”為民服務(wù)的理念，轉(zhuǎn)變政府開展為民辦實(shí)事的工作方式，實(shí)現(xiàn)由“政府定實(shí)事政府做”向“百姓定實(shí)事政府做”的轉(zhuǎn)變。由此，美蘭區(qū)的參與式預(yù)算改革與當(dāng)?shù)卣摹半p創(chuàng)”工作需要緊密結(jié)合，也被美蘭區(qū)政府命名為“雙創(chuàng)微實(shí)事”。
在這次改革中，美蘭區(qū)政府選取了其下轄的兩個(gè)街道——人民街道與海甸街道——作為改革試點(diǎn)街道。人民街道和海甸街道位于海口市北部的海甸島，地理上具有相對(duì)獨(dú)立性，合計(jì)人口約占美蘭區(qū)總?cè)丝诘?2%。以海甸島上的人民大道為界，大道以東為海甸街道，面積為6.57平方公里，下轄新安、沿江、金甸、海達(dá)、福安、白沙門6個(gè)社區(qū)居委會(huì)。海甸島人民大道以西為人民街道，總面積約8平方公里，下轄銀甸、捕撈、邦墩、攔海、新利、萬福和美麗沙7個(gè)社區(qū)委員會(huì)，在它的轄區(qū)內(nèi)有多所高等院校。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，海甸街道總?cè)丝跀?shù)約為6.7萬人，人民街道總?cè)丝跀?shù)約為7.7萬人，其中近2萬人為大中專院校學(xué)生。
美蘭區(qū)的參與式預(yù)算改革的開展方式是：由區(qū)政府在其2017年度“為民辦實(shí)事”預(yù)算資金中專項(xiàng)劃撥600萬元作為“雙創(chuàng)微實(shí)事”的項(xiàng)目資金，安排每個(gè)街道有105萬元實(shí)施街道層面的項(xiàng)目，13個(gè)社區(qū)各30萬元實(shí)施社區(qū)層面的項(xiàng)目。如何使用配置的預(yù)算資金，由13個(gè)社區(qū)的居民提議并投票來決定。
改革試點(diǎn)分前期籌備、項(xiàng)目的提出與征集、項(xiàng)目的集中與初選、投票與項(xiàng)目確定、項(xiàng)目執(zhí)行與監(jiān)督、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)六個(gè)階段。其中，前四個(gè)階段為重點(diǎn)階段，從2016年12月8日開始至2017年4月7日結(jié)束，歷時(shí)4個(gè)月。
海甸街道項(xiàng)目提議宣傳與填寫指南折頁(yè)
人民街道新利社區(qū)“雙創(chuàng)微實(shí)事”宣傳海報(bào)
二、主要階段與內(nèi)容
（一）前期籌備階段
前提籌備階段從2016年12月8日開始到12月25日結(jié)束。這一階段主要包含兩大部分工作內(nèi)容：第一，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和制定實(shí)施方案。2016年12月8日，在美蘭區(qū)區(qū)委書記龍衛(wèi)東組織召開的區(qū)委專題會(huì)議上，決定實(shí)施“雙創(chuàng)微實(shí)事”的試點(diǎn)工作，并在會(huì)議上成立了試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。12月17日，在試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)陳新的組織下，召開了專題會(huì)議研究討論“雙創(chuàng)微實(shí)事”實(shí)施方案，確定了試點(diǎn)工作的實(shí)施階段和主要內(nèi)容，并經(jīng)12月23日區(qū)政府常務(wù)會(huì)議審議通過，試點(diǎn)工作自此正式啟動(dòng)。第二，培訓(xùn)與動(dòng)員。2016年12月24日，在區(qū)政府的組織下，試點(diǎn)工作的專家顧問組邀請(qǐng)了國(guó)內(nèi)參與式預(yù)算改革方面的專家學(xué)者，向試點(diǎn)工作的相關(guān)人員介紹了參與式預(yù)算的有關(guān)知識(shí)與具體的實(shí)踐方法，培訓(xùn)主要的對(duì)象包括試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員、相關(guān)職能部門的工作人員、具體實(shí)施試點(diǎn)工作的社區(qū)居委會(huì)的成員和下屬的網(wǎng)格員等。通過培訓(xùn)會(huì)，讓具體工作的實(shí)施者充分了解這項(xiàng)工作的內(nèi)容與意義，以便工作的順利開展。
（二）項(xiàng)目提議的提出和征集階段
第二階段是項(xiàng)目的提出與征集階段，這個(gè)階段從2016年12月26日開始至2017年2月10日結(jié)束。
在這次項(xiàng)目提議征集工作中，為了保證居民更加了解這項(xiàng)工作，提高居民提議的質(zhì)量，除了制作《項(xiàng)目提議征集表》之外，還制作了《項(xiàng)目提議填寫指南》。該指南提示了居民可以提議的項(xiàng)目類型——工程類項(xiàng)目與服務(wù)類項(xiàng)目，以啟發(fā)居民進(jìn)行提議。同時(shí)在提議指南中公布了第二階段項(xiàng)目篩選的七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、居民提議項(xiàng)目的方式與截止日期，以保證居民充分的知情權(quán)。
在項(xiàng)目提議征集的工作中，主要采取了四種提議征集方式。一是街居干部、居民組長(zhǎng)、網(wǎng)格員、志愿者、物業(yè)管理員利用宣傳單、折頁(yè)、展板、海報(bào)等媒介，宣傳動(dòng)員居民提議。二是社區(qū)居委會(huì)發(fā)動(dòng)居民組長(zhǎng)組織座談會(huì)，現(xiàn)場(chǎng)征集項(xiàng)目提議，是提議質(zhì)量較高、效率較高的方式。例如：海甸街道沿江社區(qū)組織召開座談會(huì)，動(dòng)員居民現(xiàn)場(chǎng)提議。三是各社區(qū)網(wǎng)格員入戶宣傳“雙創(chuàng)微實(shí)事”方案，征集項(xiàng)目提議。四是在街居便民服務(wù)中心平臺(tái)、小區(qū)物業(yè)管理處和居民活動(dòng)密集的場(chǎng)所設(shè)置項(xiàng)目征集點(diǎn)，安排專人引導(dǎo)、協(xié)助居民提議。截止至第二階段結(jié)束，人民街道共回收提議表10889份，占總?cè)丝跀?shù)約14.2%，征集項(xiàng)目提議2830條；海甸街道共回收提議表7417份，占總?cè)丝跀?shù)約11%，征集項(xiàng)目提議1532條。
海甸街道沿江社區(qū)居委會(huì)提議征集咨詢點(diǎn)
海甸街道沿江社區(qū)居委會(huì)組織項(xiàng)目提議居民座談會(huì)
（三）項(xiàng)目提議的整合篩選
項(xiàng)目的集中與初選決定居民參與的深度和投票項(xiàng)目庫(kù)的質(zhì)量，是改革試點(diǎn)最重要、難度最大、耗時(shí)最長(zhǎng)的階段。主要內(nèi)容是項(xiàng)目提議的整合初選、項(xiàng)目的細(xì)化排序和項(xiàng)目的再次篩選與預(yù)算配額。
第一，項(xiàng)目提議的整合初選。各社區(qū)將項(xiàng)目提議表分類、匯總后上報(bào)所屬街道，社區(qū)無權(quán)篩選。街道依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)提議項(xiàng)目進(jìn)行初步篩選，形成初選項(xiàng)目庫(kù)。實(shí)操中，由于分類匯總的項(xiàng)目信息量太大，街道人手有限，很難高效完成項(xiàng)目初選工作，因此，先讓社區(qū)嚴(yán)格依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)提出篩選意見，街道再審核。項(xiàng)目剔除標(biāo)準(zhǔn)有7項(xiàng)：（1）不屬于公共利益范疇；（2）有其他責(zé)任主體，如物業(yè)公司；（3）違反政策法規(guī)；（4）與政府在建或擬建項(xiàng)目重復(fù)；（5）超出街道建設(shè)能力范圍；（6）不具有技術(shù)可行性；（7）明顯超出預(yù)算限額。
第二，項(xiàng)目的細(xì)化排序。13個(gè)社區(qū)分別召開項(xiàng)目篩選大會(huì)，街居干部、高校海南校友會(huì)代表、居民小組長(zhǎng)、項(xiàng)目提議人、居民代表（公示居民都可報(bào)名參加）和網(wǎng)格員，對(duì)初選項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行細(xì)化和排序。項(xiàng)目篩選大會(huì)是該階段最重要且最具創(chuàng)新的環(huán)節(jié)，它就項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)、實(shí)施方法、實(shí)施理由等具體細(xì)節(jié)征求居民意見建議，使居民和政府互動(dòng)加深從而達(dá)到較深的參與度，讓居民更加了解和支持“雙創(chuàng)微實(shí)事”，也能保證項(xiàng)目具有可行性和符合居民需求。
人民街道邦墩社區(qū)項(xiàng)目篩選大會(huì)
人民街道邦墩社區(qū)是項(xiàng)目篩選大會(huì)的典型范例。2017年3月5日，該社區(qū)率先召開項(xiàng)目篩選大會(huì)，對(duì)初選項(xiàng)目庫(kù)34個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行討論和推介。參會(huì)居民被分為6個(gè)圓桌小組，其中，4個(gè)小組各討論6個(gè)項(xiàng)目，其余2個(gè)小組各討論5個(gè)項(xiàng)目。每小組配1名組長(zhǎng)、1名記錄員（組長(zhǎng)和記錄員由居委會(huì)中與當(dāng)?shù)鼐用窠涣鞅容^頻繁的工作人員或網(wǎng)格員擔(dān)任，只負(fù)責(zé)客觀公正地主持和記錄圓桌會(huì)議內(nèi)容，不參與討論）和1-2名技術(shù)顧問（由專家組成員或高校海南校友會(huì)專家擔(dān)任，幫助組長(zhǎng)主持會(huì)議，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，啟發(fā)居民討論）。經(jīng)討論細(xì)化后，各圓桌小組居民將項(xiàng)目細(xì)節(jié)便簽紙粘貼到項(xiàng)目提案海報(bào)上，并推介3個(gè)項(xiàng)目，以及簡(jiǎn)要闡述推介理由。各組依次推介完成后，與會(huì)全體居民每人有8張笑臉貼紙，對(duì)34個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行投票，每個(gè)項(xiàng)目每人只能投1票。結(jié)果現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)票、計(jì)票和公布，根據(jù)票數(shù)從高到低依次確定34個(gè)項(xiàng)目在投票階段的選票上的編號(hào)序位。
邦墩社區(qū)項(xiàng)目篩選大會(huì)的成功召開有效指導(dǎo)了其余12個(gè)社區(qū)。3月11日至12日，其余社區(qū)相繼成功召開項(xiàng)目篩選大會(huì)。
第三，項(xiàng)目的再次篩選與預(yù)算配額。2017年3月13日至3月21日，各社區(qū)將細(xì)化和排序的項(xiàng)目庫(kù)上報(bào)街道進(jìn)行新一輪的篩選和預(yù)算配額。主要內(nèi)容是：第一，試點(diǎn)街道將細(xì)化和排序的項(xiàng)目庫(kù)函至相關(guān)區(qū)政府職能單位，征求關(guān)于項(xiàng)目可行性和預(yù)算估價(jià)的專業(yè)意見，共有16個(gè)職能單位針對(duì)136個(gè)項(xiàng)目提出了394條專業(yè)的寶貴意見。第二，專家組和街居干部實(shí)地調(diào)研勘察項(xiàng)目，并結(jié)合區(qū)相關(guān)職能單位的意見建議，現(xiàn)場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評(píng)估，修改項(xiàng)目細(xì)節(jié)或剔除不具有可操作性和已有實(shí)施主體的項(xiàng)目。實(shí)踐中，剔除的項(xiàng)目有：一是屬于政府計(jì)劃的項(xiàng)目，如居民提議較多的安裝電子監(jiān)控設(shè)備，部分由區(qū)委政法委實(shí)施。二是屬于政府日常執(zhí)法的項(xiàng)目，如“交通疏導(dǎo)”項(xiàng)目、 “設(shè)置電動(dòng)車停車位”項(xiàng)目。三是不屬于街道職責(zé)權(quán)限范圍的項(xiàng)目，如“修改路標(biāo)”、和“增設(shè)公交站點(diǎn)”項(xiàng)目，由市級(jí)政府設(shè)置，不屬于區(qū)級(jí)政府職責(zé)權(quán)限。第三，街道結(jié)合相關(guān)專業(yè)意見和現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估情況，自己或聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)，估算每個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算配額。第四，確定街道和社區(qū)層面的項(xiàng)目，保證每個(gè)街道和社區(qū)層面投票項(xiàng)目庫(kù)預(yù)算總額是相應(yīng)層面配置資金的150%-200%。確定為街道層面項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)有：一是項(xiàng)目預(yù)算配額超出社區(qū)配置資金30萬元，例如，人民街道攔海社區(qū)清理水溝項(xiàng)目預(yù)算配額超過30萬元，提升為街道層面項(xiàng)目才能實(shí)施。二是項(xiàng)目的重要性和必要性。如果項(xiàng)目在街道所轄的社區(qū)都有提議，且具有全面實(shí)施的重要性和必要性，則可提升為街道層面項(xiàng)目。例如，人民街道“開展禁毒活動(dòng)”項(xiàng)目，所轄社區(qū)都有許多居民提議，也是街道面臨的重要工作，由街道統(tǒng)籌安排才能實(shí)現(xiàn)禁毒目標(biāo)，因此提升為街道項(xiàng)目。三是項(xiàng)目的區(qū)域性。需要考慮項(xiàng)目是否具有明顯的區(qū)域性，如果項(xiàng)目區(qū)域分布廣，則可提升為街道層面項(xiàng)目，如果項(xiàng)目區(qū)域分布單一，開放給街道所有社區(qū)居民投票，會(huì)面臨落選風(fēng)險(xiǎn)，不適宜提升為街道項(xiàng)目。
經(jīng)過這一階段的篩選，最后兩個(gè)街道共確定了136個(gè)項(xiàng)目供居民進(jìn)行最后投票：人民街道一共76個(gè)項(xiàng)目，其中街道層面項(xiàng)目共12個(gè)，社區(qū)層面項(xiàng)目共64個(gè)；海甸街道一共60個(gè)項(xiàng)目，其中街道層面的項(xiàng)目共3個(gè)，社區(qū)層面項(xiàng)目共57個(gè)。
（四）投票與項(xiàng)目的確定階段
2017年3月26日上午美蘭區(qū)政府在海甸島白沙門公園隆重舉行“雙創(chuàng)微實(shí)事”投票日啟動(dòng)儀式，投票階段正式開始，持續(xù)至3月31日共6天，共有28484位居民投票，投票率約28.2%。4月1日，各社區(qū)居委會(huì)同時(shí)組織了點(diǎn)票、計(jì)票工作，確定有74個(gè)項(xiàng)目成為入選待確定項(xiàng)目，并于當(dāng)天在各社區(qū)進(jìn)行為期7天的公示。
投票規(guī)則明確只要年滿15周歲且居住、生活或就學(xué)在試點(diǎn)社區(qū)的居民都可以投票。居民可以在居住、生活或就學(xué)3個(gè)社區(qū)都進(jìn)行投票，但不能在同一社區(qū)重復(fù)投票，以示投票的嚴(yán)肅性。居民投票只做簡(jiǎn)單的登記，不強(qiáng)制要求提供復(fù)雜的證明材料和簽字。關(guān)于居民可投項(xiàng)目數(shù)，試點(diǎn)街道可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定3-5個(gè)，居民勾選項(xiàng)目數(shù)超過規(guī)定數(shù)量的，選票作廢。投票的時(shí)候，顧及到一些居民擔(dān)心隱私的泄露，不強(qiáng)求必須簽名。
在投票階段，總共有四種投票方式：一是利用海口日?qǐng)?bào)等媒體發(fā)布投票公告；二是通過制作項(xiàng)目展板、項(xiàng)目宣傳冊(cè)、投票海報(bào)，讓居民充分了解項(xiàng)目情況；三是在購(gòu)物中心、商場(chǎng)、超市、茶店、學(xué)校等地區(qū)設(shè)置26個(gè)固定投票箱，并使用35個(gè)流動(dòng)投票箱進(jìn)行入戶動(dòng)員，方便居民投票；四是動(dòng)員鼓勵(lì)試點(diǎn)轄區(qū)內(nèi)華興學(xué)校、海口二中、沿江中學(xué)等15周歲以上的3000余名學(xué)生參與投票。
在投票資格的規(guī)定上，延續(xù)了提議資格的要求，任何年滿15周歲，居住、生活或就學(xué)在試點(diǎn)轄區(qū)內(nèi)的居民都可以參與投票，如就學(xué)或工作與居住的社區(qū)不同，允許居民可以在多個(gè)社區(qū)或街道進(jìn)行投票。在放寬投票資格限制的同時(shí)，不允許居民在同一社區(qū)或街道進(jìn)行重復(fù)投票。按照規(guī)定，投票時(shí)要求投票人進(jìn)行簡(jiǎn)單的投票人登記，在投票人登記中，居民需要選擇自己的年齡段、性別，在“居住”“就學(xué)”“工作”三個(gè)選項(xiàng)中選擇其一，在此之后，要求投票人不得進(jìn)行重復(fù)投票，并進(jìn)行簽名，以示投票的嚴(yán)肅性。
新利社區(qū)居委會(huì)工作人員與志愿者動(dòng)員居民投票
海口市第二中學(xué)學(xué)生參與投票
在選票填寫要求上，此次改革并沒有統(tǒng)一規(guī)定居民可以選擇的項(xiàng)目具體個(gè)數(shù)，而是把這一權(quán)限交給了兩個(gè)街道辦事處，街道辦事處可根據(jù)各社區(qū)入選投票項(xiàng)目的個(gè)數(shù)，在3到5個(gè)項(xiàng)目的范圍內(nèi)規(guī)定具體的可選項(xiàng)目數(shù)。在投票規(guī)定上，并不要求居民必須選滿規(guī)定的項(xiàng)目個(gè)數(shù)，但是要求居民選擇的項(xiàng)目個(gè)數(shù)不可超過規(guī)定個(gè)數(shù)，否則選票作廢。
在4月1日完成點(diǎn)票、計(jì)票工作后，各社區(qū)居委會(huì)根據(jù)得票數(shù)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行排序，并將重新排序的項(xiàng)目信息列表上報(bào)街道辦事處，由街道辦事處根據(jù)得票數(shù)來確定具體實(shí)施的項(xiàng)目。在確定實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，街道辦事處只能依據(jù)以下兩點(diǎn)來確定：第一，項(xiàng)目的確定應(yīng)當(dāng)依據(jù)得票數(shù)由高到低依次選擇；第二，確定的所有項(xiàng)目的預(yù)算總額不可超過規(guī)定的項(xiàng)目預(yù)算資金總額，也即街道項(xiàng)目總額不超過105萬，社區(qū)項(xiàng)目總額不超過30萬。具體的操作方法如下：根據(jù)得票數(shù)，由高至低對(duì)入選項(xiàng)目進(jìn)行選擇，直至總預(yù)算到達(dá)規(guī)定的預(yù)算總額。在選擇項(xiàng)目的預(yù)算總額接近規(guī)定金額時(shí)，可按照得票數(shù)順位加入項(xiàng)目，使總額到達(dá)規(guī)定數(shù)額；若加入項(xiàng)目后，總額超過規(guī)定數(shù)額，各社區(qū)或街道可視情況，采取下列兩種方法：第一，去除該項(xiàng)目，依照得票數(shù)，順位加入下一項(xiàng)項(xiàng)目，依次類推，直至預(yù)算金額合適的項(xiàng)目，最后總額不超過30萬；第二，由街道辦事處決定是否保留該項(xiàng)目，超出的金額由街道通過平衡總體項(xiàng)目金額來解決。在確定最終實(shí)施的項(xiàng)目后，如果社區(qū)的項(xiàng)目預(yù)算總額未達(dá)到規(guī)定的30萬元，則多余部分上交街道統(tǒng)籌安排。
在完成所有項(xiàng)目的確定工作和公示工作后，在開始進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施階段前，各社區(qū)居委會(huì)還完成了向積極參與提議但提議未獲得通過的居民發(fā)放感謝信的工作，在感謝信中除了向提議居民表達(dá)感謝之外，需告知居民提議項(xiàng)目在哪一階段因什么原因而被篩除，感謝信由工作人員親自發(fā)放到居民手中，并向其進(jìn)行一定的解釋說明。感謝信發(fā)放的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)的主要目的是為了盡最大程度保護(hù)居民持續(xù)參與的積極性，參與式預(yù)算要想從試點(diǎn)工作轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)持續(xù)性的、長(zhǎng)期性的制度化工作，需要有居民持續(xù)地支持與參與，因此每一次的工作都需要積極維護(hù)居民參與的積極性。此外，為了贏得居民對(duì)政府此項(xiàng)工作的信任，應(yīng)當(dāng)清楚告知居民提議項(xiàng)目被淘汰的過程。
三、美蘭區(qū)參與式預(yù)算的特點(diǎn)
在中國(guó)各地進(jìn)行的基層政府治理改革中，海口市美蘭區(qū)的改革獨(dú)樹一幟，它是目前國(guó)內(nèi)最為完整、參與度最高的一次改革，它具有以下四大特點(diǎn)。
（一）“雙層級(jí)”與“雙試點(diǎn)”
“雙層級(jí)”指美蘭區(qū)參與式預(yù)算設(shè)計(jì)街道層面與社區(qū)層面雙軌進(jìn)行，專門區(qū)分了街道層面的項(xiàng)目預(yù)算資金與社區(qū)層面的項(xiàng)目預(yù)算資金。雙層級(jí)的預(yù)算資金設(shè)計(jì)目的在于三點(diǎn)：一是促使居民真正參與政府決策過程。社區(qū)居委會(huì)是基層居民自治組織，街道辦事處是區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，只有將參與式預(yù)算從社區(qū)層面擴(kuò)大到街道層面，才能讓社區(qū)居民參與到街道層面的預(yù)算決策過程，才能說居民真正參與了政府決策和公共政策制定過程，居民的參與才有實(shí)質(zhì)的政治意義；同樣，這樣的協(xié)商民主也才有了可以協(xié)商的具體內(nèi)容，而不是流于空洞的協(xié)商。這是“雙層級(jí)”結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)最本質(zhì)、最重要的一點(diǎn)，它使美蘭區(qū)的改革區(qū)別于其他很多地區(qū)的社區(qū)層面的參與式預(yù)算，如成都和深圳的模式。二是擴(kuò)大參與式預(yù)算適用范圍。從社區(qū)層面項(xiàng)目擴(kuò)大到街道層面項(xiàng)目，使得在試點(diǎn)工作中建設(shè)街道層級(jí)的較大項(xiàng)目成為可能。三是更大范圍地提高居民公共意識(shí)。居民不僅可以提議他所居住、生活的社區(qū)范圍內(nèi)的項(xiàng)目，也可以思考提議整個(gè)街道范圍內(nèi)的項(xiàng)目。
海甸街道福安社區(qū)點(diǎn)票計(jì)票工作
“雙試點(diǎn)”指美蘭區(qū)的改革同時(shí)選擇兩個(gè)試點(diǎn)街道。雙試點(diǎn)設(shè)計(jì)具有重要意義。第一，能促使兩個(gè)街道形成競(jìng)爭(zhēng)的氛圍，使其充分發(fā)揮自身的積極性和能動(dòng)性，使試點(diǎn)工作更為高效高質(zhì)完成；第二，為不斷探索創(chuàng)新改革方式創(chuàng)造條件。參與式預(yù)算改革在海南省是首次實(shí)踐，采用什么模式更好需要不斷探索。“雙試點(diǎn)”在保證總體實(shí)施程序統(tǒng)一的前提下，允許兩個(gè)街道選擇自己的改革模式，為更好更順推進(jìn)改革工作提供了保障。
（二）參與的全面性
相較于國(guó)內(nèi)其他地方的治理改革，美蘭區(qū)改革的另外一個(gè)獨(dú)特性在于它的居民參與的全面性。首先，它征集提議的對(duì)象以及可以進(jìn)行投票的是社區(qū)的普通居民，這里包含兩層含義：第一層含義是參與預(yù)算項(xiàng)目討論與決策的并非僅僅是社區(qū)居民代表或傳統(tǒng)形式的其他代表，如人大代表、居民小組組長(zhǎng)、村長(zhǎng)等人，而是社區(qū)內(nèi)所有滿足資格要求的居民；第二層含義是，政府機(jī)構(gòu)或者社會(huì)組織不具有提議或投票資格。換言之，只有符合資格要求的居民才可以提議和投票，即使是政府工作人員，也只能以其社區(qū)居民或者工作于該社區(qū)的身份來進(jìn)行提議或投票。另外，這次美蘭區(qū)改革的參與全面性更體現(xiàn)在它對(duì)參與者資格限制的放松，以及在實(shí)際實(shí)施時(shí)動(dòng)員的全方位性。
金甸社區(qū)項(xiàng)目篩選大會(huì)上第一小組組長(zhǎng)組織圓桌小組討論
1. 參與者資格限制的放松
美蘭區(qū)“雙創(chuàng)微實(shí)事”試點(diǎn)是國(guó)內(nèi)迄今為止對(duì)參與者資格限制最少的參與式預(yù)算改革，這種資格限制的放松主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一，參與者年齡限制放寬，只要滿15周歲的居民即可參與提議與投票。因此，初中高中滿足年齡要求的學(xué)生都可以參與項(xiàng)目提議和投票。這不僅使“雙創(chuàng)微實(shí)事”項(xiàng)目可以反映青年人的意見，同時(shí)也能夠培養(yǎng)中學(xué)生參與公共事務(wù)的興趣，增強(qiáng)青年人的公共責(zé)任意識(shí)，真正起到參與式預(yù)算培養(yǎng)公民參與公共事務(wù)的意識(shí)和能力的作用。第二，參與者戶籍限制放寬。居住、就學(xué)或工作于試點(diǎn)社區(qū)的居民都可以在其相關(guān)社區(qū)參與提議和投票，流動(dòng)人口、度假的“候鳥”等群體，都可以參與到“雙創(chuàng)微實(shí)事”試點(diǎn)工作中。第三，參與者提供個(gè)人信息放寬。在提議和投票環(huán)節(jié)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行簡(jiǎn)化處理，投票階段為了統(tǒng)計(jì)的需求，要求居民填寫年齡與性別，提議階段為了后續(xù)聯(lián)系的需要，增加了姓名、家庭住址與聯(lián)系方式，兩個(gè)環(huán)節(jié)都不需要居民提供任何其他材料。為居民提議和投票提供了最大的方便，也給予了參與者最大的信任。第四，投票區(qū)域限制的放寬。試點(diǎn)工作中，根據(jù)專家組的意見，允許居民在居住、工作或就學(xué)地點(diǎn)三個(gè)區(qū)域進(jìn)行多區(qū)域的提議或投票。在專家組看來，實(shí)施參與式預(yù)算的一大原因在于認(rèn)為居住、生活或就學(xué)在當(dāng)?shù)氐木用衲芨宄亓私猱?dāng)?shù)氐拿裆枨螅虼巳绻澄痪用駥?duì)居住、工作或就學(xué)等多個(gè)社區(qū)有深入了解，并無必要限制其參與多個(gè)社區(qū)的項(xiàng)目投票。
2. 動(dòng)員的全方位性
主要體現(xiàn)在征集提議與投票動(dòng)員的全方位上。首先，為保證居民參與度，除了在社區(qū)居委會(huì)和人流量大的路口、市場(chǎng)、大型購(gòu)物中心等地設(shè)置提議點(diǎn)和投票點(diǎn)外，還組織網(wǎng)格員與志愿者入戶征集提議、發(fā)放與回收選票。其次，動(dòng)員初高中15歲以上青年學(xué)生投票。部分社區(qū)在中學(xué)設(shè)立投票點(diǎn)，與學(xué)校溝通合作，宣傳動(dòng)員學(xué)生利用課余時(shí)間投票。學(xué)生投票時(shí)，工作人員除了解釋政策外，不能以任何方式影響學(xué)生的選擇。學(xué)生們對(duì)投票活動(dòng)表現(xiàn)出極大興趣，也就項(xiàng)目與周圍同學(xué)展開熱烈的討論。這種方式，使學(xué)生自由選擇自己喜歡的項(xiàng)目，表達(dá)真實(shí)的意愿，激發(fā)了他們參與公共事務(wù)的熱情與興趣。
（三）深度參與
美蘭區(qū)的改革在具有參與全面性的同時(shí)，還具有參與的深度，而參與的深度主要體現(xiàn)在實(shí)質(zhì)性的參與與協(xié)商這兩方面。在美蘭區(qū)的這次改革中，它第一次在國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了真正意義上的實(shí)質(zhì)性參與，并且同時(shí)嘗試了一種協(xié)商的新模式。
人民街道銀甸社區(qū)項(xiàng)目選票正反面
實(shí)質(zhì)性參與是指公民的參與對(duì)公共決策有真實(shí)的影響，政府官員真正重視和尊重公民提供的意見和信息。在參與式預(yù)算中，實(shí)質(zhì)性的參與要求公民的參與真正能夠決定最后的預(yù)算決策。在這一點(diǎn)上，美蘭區(qū)的試點(diǎn)相較于國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的參與式預(yù)算改革做的更為徹底。首先，從性質(zhì)上來說，美蘭區(qū)的參與式預(yù)算將公民參與擴(kuò)大到街道一級(jí)的預(yù)算決策中，真正實(shí)現(xiàn)了居民對(duì)政府決策的參與。其次，從特點(diǎn)上來說，這種實(shí)質(zhì)性的參與表現(xiàn)在兩方面：第一，所有的項(xiàng)目提議均來自于居民的提議，政府和其他組織并沒有參與項(xiàng)目提議，居民可以自由提議他們所需要的項(xiàng)目，政府并沒有事先提供一個(gè)項(xiàng)目清單；第二，在美蘭區(qū)的改革中，最終哪些項(xiàng)目確定實(shí)施，是由試點(diǎn)單位轄區(qū)內(nèi)所有居民投票決定的，這與其他很多地區(qū)由人大代表或居民代表投票決定，或由政府直接決定的做法相區(qū)分。因此美蘭區(qū)參與式預(yù)算改革實(shí)現(xiàn)了參與的實(shí)質(zhì)性。最后，從具體程序上，“兩上兩下”的程序設(shè)計(jì)，保證了居民與政府之間的充分互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了居民對(duì)公共政策的充分參與。“兩上兩下”具體指的是整個(gè)參與式預(yù)算試點(diǎn)中的四個(gè)互動(dòng)過程，第一個(gè)過程是征集項(xiàng)目提議到項(xiàng)目提議匯總到社區(qū)居委會(huì)以及街道辦事處，進(jìn)行整合和初步篩選，是民意向上傳達(dá)的過程，是“一上”；第二個(gè)過程是經(jīng)過初步篩選的項(xiàng)目提議交還給社區(qū)居民，以召開篩選大會(huì)的形式，讓居民對(duì)提議進(jìn)行充分討論，這是“一下”；第三個(gè)過程是經(jīng)過居民討論的項(xiàng)目提議，在細(xì)化排序后回到街道，由街道辦事處進(jìn)行進(jìn)一步的整合篩選，形成附有預(yù)算配額的項(xiàng)目提案，這是“二上”；緊接著是第四個(gè)過程，也就是將附有預(yù)算配額的最終項(xiàng)目提案，交給轄區(qū)內(nèi)所有的居民進(jìn)行投票，也即“二下”。
此外，參與的深度還體現(xiàn)在協(xié)商環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)上，參與式預(yù)算作為協(xié)商民主理論的實(shí)踐方式，其目的不單單是賦予居民參與預(yù)算決策的權(quán)力，更在于培養(yǎng)居民參與公共事務(wù)討論與決策的能力和興趣。美蘭區(qū)的試點(diǎn)中，不僅僅通過組織社區(qū)篩選大會(huì)來為居民協(xié)商提供平臺(tái)，還通過對(duì)協(xié)商討論的具體程序設(shè)計(jì)來保證它能真正實(shí)現(xiàn)協(xié)商在參與式預(yù)算中的重要功能。
這種設(shè)計(jì)主要包含三方面的內(nèi)容：第一，為了營(yíng)造一個(gè)輕松自由的討論氛圍，篩選大會(huì)采取了圓桌小組討論這樣一種設(shè)計(jì)，居民根據(jù)項(xiàng)目不同被分為不同的圓桌小組，在小組組長(zhǎng)的組織下就項(xiàng)目展開自由討論。組長(zhǎng)這一角色的設(shè)計(jì)主要是為了保證討論的效率，組長(zhǎng)的主要職責(zé)是組織居民的討論，維持居民討論的秩序，讓每一個(gè)小組成員都有機(jī)會(huì)發(fā)表自己的意見，并且有機(jī)會(huì)與其他居民展開有秩序的、平和的互動(dòng)。第二，每個(gè)小組都會(huì)安排至少一名技術(shù)顧問，技術(shù)顧問并沒有推選項(xiàng)目或者投票的權(quán)利，他們主要的職責(zé)是輔導(dǎo)討論，開拓組內(nèi)居民的思路。考慮到對(duì)某些議題可能涉及的技術(shù)性問題，居民并不了解，或者了解的比較少，那么技術(shù)顧問則可以在討論時(shí)對(duì)這些技術(shù)性問題進(jìn)行解釋說明，也可以隨時(shí)回答居民的質(zhì)疑。例如，在銀甸社區(qū)項(xiàng)目篩選大會(huì)時(shí)，海口的北京交通大學(xué)的校友專家參與了篩選大會(huì)，并充當(dāng)了小組的技術(shù)顧問，在小組討論“電子監(jiān)控”項(xiàng)目的時(shí)候，專家向小組的居民解釋了電子監(jiān)控的運(yùn)作方式及成本，以及要實(shí)現(xiàn)他們想要達(dá)到的預(yù)期效果，需要在什么位置安裝多少個(gè)監(jiān)控?cái)z像頭，同時(shí)在選擇推介項(xiàng)目時(shí)，專家也向居民建議選擇更具有公共性的項(xiàng)目，并獲得了大部分組內(nèi)居民的贊同。因此，在小組討論時(shí)，技術(shù)顧問的參與，能夠幫助居民了解到他們平時(shí)生活中不會(huì)了解到的一些技術(shù)性知識(shí)，并且啟發(fā)他們從公共性的視角去看待一項(xiàng)需求，增加了他們對(duì)公共事務(wù)的理解。
第三，在社區(qū)項(xiàng)目篩選大會(huì)中，特別安排了小組代表上臺(tái)匯報(bào)推介項(xiàng)目的環(huán)節(jié)，每個(gè)小組內(nèi)需推選一名居民向其他小組推薦并介紹自己小組選擇的三個(gè)推介項(xiàng)目，并說明推介理由，鼓動(dòng)其他居民在大會(huì)投票環(huán)節(jié)為自己小組的項(xiàng)目投票。這樣的設(shè)計(jì)目的有二：首先，通過上臺(tái)匯報(bào)，可以培養(yǎng)居民進(jìn)行簡(jiǎn)要的公共發(fā)言的能力。其次，通過向其他小組匯報(bào)，也可以提升居民的公共性思維，促使居民在討論項(xiàng)目時(shí)跳脫出自己的個(gè)人利益，而去思考什么樣的項(xiàng)目對(duì)大家是有益的。
四、美蘭區(qū)參與式預(yù)算的價(jià)值與意義
美蘭區(qū)的參與式預(yù)算改革不僅僅為中國(guó)地方治理改革樹立了一個(gè)新的標(biāo)桿，同時(shí)它的實(shí)施還實(shí)實(shí)在在的解決了美蘭區(qū)當(dāng)?shù)孛媾R的一些難題。從一個(gè)較為宏觀的方面來看，簡(jiǎn)單地講，美蘭區(qū)的改革有如下的一些意義和價(jià)值：
第一，讓政府更加了解居民需求，以更高效的模式實(shí)踐為民辦實(shí)事。參與式預(yù)算在全球范圍受到各國(guó)政府歡迎，是因?yàn)樗幕纠砟罹哂形Γ淳用癖日恿私庾陨淼男枨笫鞘裁矗捞m區(qū)決策實(shí)施參與式預(yù)算改革的主要原因即在于此。政府以往通常是自行確定為民辦實(shí)事項(xiàng)目，但部分項(xiàng)目的效果和效益并不是特別好，不能滿足居民的實(shí)際需求。例如，有居民提到政府前幾年花錢改造街心公園，政府旨在給居民日常休閑提供一個(gè)更好的環(huán)境，但在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，很多細(xì)節(jié)不符合居民的真實(shí)意愿，如原本空地鋪上了美觀的地磚，但地磚的選擇存在安全隱患，老人小孩容易摔倒，反而使以前可以在空地上跳舞、打太極拳的居民，失去了原有的活動(dòng)場(chǎng)地。這說明，建設(shè)民生項(xiàng)目時(shí)，居民參與的缺失，可能導(dǎo)致居民對(duì)政府工作的不理解和不滿。而參與式預(yù)算改革，改變了這一局面，提議從居民中來，實(shí)施的細(xì)節(jié)也征求居民意見，由居民討論確定，這樣能提高政府為民辦實(shí)事的效果和效益，提高居民的滿意度。
人民街道捕撈社區(qū)漁民港口
第二，美蘭區(qū)的改革，促使一些長(zhǎng)期困擾當(dāng)?shù)鼐用竦碾y題得以解決。美蘭區(qū)政府將600萬元預(yù)算資金分配給兩個(gè)試點(diǎn)街道及其所轄的13個(gè)社區(qū)，每個(gè)社區(qū)都能自主地決定居民需要的民生項(xiàng)目，解決居民的難題。這種方式使得一些多年來無法解決的困擾居民的問題得到了解決。典型的例子有：人民街道捕撈社區(qū)修建港口臺(tái)階和攔海社區(qū)路面改造項(xiàng)目。捕撈社區(qū)由捕撈村發(fā)展而來，顧名思義它的居民長(zhǎng)期以來以出海捕魚為生，社區(qū)共有一百多艘漁船，但是漁民出港的碼頭臺(tái)階一直沒有修建，漁民用木頭和石塊搭建了一個(gè)極為簡(jiǎn)陋的“臺(tái)階”，漁民上下港口和運(yùn)貨極其不便且存在極大的安全隱患。因此，捕撈社區(qū)359位居民聯(lián)名提議，強(qiáng)烈希望這次的改革能夠解決這個(gè)問題，修建港口臺(tái)梯，并有2293位居民投票支持了這個(gè)需要21萬資金支持的項(xiàng)目，使得該項(xiàng)目以社區(qū)最高票數(shù)獲得通過。攔海社區(qū)也是由自然村發(fā)展而成，居民住房密集，住房間巷子路面不平整及排水系統(tǒng)不好，導(dǎo)致雨天路面積水嚴(yán)重，且社區(qū)老年人非常多，容易導(dǎo)致老人滑摔，長(zhǎng)期給居民生活和出行帶來嚴(yán)重不便。在項(xiàng)目篩選大會(huì)上，居民幾乎都認(rèn)為路面改造是目前社區(qū)急需改善的問題，一致推介路面改造項(xiàng)目。投票階段，該社區(qū)兩個(gè)路面改造項(xiàng)目，分別獲得票數(shù)1603票、1156票，位列該社區(qū)所有項(xiàng)目的第二位與第四位，最終確定實(shí)施。
第三，美蘭區(qū)的改革促使一些特定群體擁有表達(dá)訴求的途徑。傳統(tǒng)的政治活動(dòng)（如人大代表的選舉），諸多群體比如外來流動(dòng)人口和青少年沒有參與資格。在人口流動(dòng)性日益加大、外出打工者急速增長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境中，訴求表達(dá)渠道的缺乏或不暢通，容易引起基層矛盾，導(dǎo)致居民與政府間的緊張關(guān)系，成為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定的隱患。海南市更加特殊的是，有外來打工者和大批“候鳥群體”（冬季來海口短期度假的群體）。美蘭區(qū)的改革放寬居民參與資格限制，使得青少年和流動(dòng)人口群體擁有表達(dá)需求和意愿的機(jī)會(huì)。在征集提議時(shí)，許多在海口買房度假和租房打工的居民，都驚訝政府會(huì)如此重視他們的意見和需求。他們?cè)菊J(rèn)為自己不是本地人，社區(qū)的公共事務(wù)跟他們沒有關(guān)系。而美蘭的改革使他們意識(shí)到自己也是當(dāng)?shù)氐木用瘢灿袡?quán)利參與社區(qū)的公共事務(wù)，也應(yīng)該盡自己的努力維護(hù)他們共同的家園環(huán)境。美蘭區(qū)的改革，增加了他們對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，增加了他們對(duì)當(dāng)?shù)卣男湃胃泻椭С侄取?/p>
第四，美蘭區(qū)的改革創(chuàng)造了“區(qū)政府—街道—社區(qū)—居民”四級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)試點(diǎn)工作，有關(guān)職能單位協(xié)助，相當(dāng)多的預(yù)算政策是區(qū)政府制定的；街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，有自己的預(yù)算權(quán)限，但在改革試點(diǎn)工作的各環(huán)節(jié)都和社區(qū)居委會(huì)協(xié)商；社區(qū)居委會(huì)是基層居民群眾自治組織，動(dòng)員居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督；居民是主要參與者。參與式預(yù)算為四個(gè)層級(jí)的群體創(chuàng)造了互動(dòng)的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，有助于加深政府不同層級(jí)間的互動(dòng)和了解居民的需求，科學(xué)制定相關(guān)政策，有助于居民與各級(jí)政府互動(dòng)和合作，形成真正的協(xié)商關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政了府順利開展工作和居民需求得到滿足的雙贏局面。
從美蘭區(qū)的這次參與式預(yù)算改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，它確實(shí)是一種比較好的協(xié)商民主的方式，可以在地方政府（黨委）和社會(huì)之間起到一種充分協(xié)商、溝通、互相了解和推動(dòng)社會(huì)參與公共事務(wù)的作用。因此可以說，參與式預(yù)算作為一種新型地方治理方式，是完全可以在中國(guó)的地方治理改革中發(fā)揮作用的，它的多樣性和適應(yīng)性的特點(diǎn)也可以在中國(guó)各地的實(shí)踐中發(fā)展出不同的方式和做法。當(dāng)然，對(duì)于美蘭來講，還需要從試點(diǎn)工作中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善實(shí)施程序，長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，只有參與式預(yù)算從一項(xiàng)試點(diǎn)改革轉(zhuǎn)變?yōu)橐惶字贫然臎Q策方式，那么它才能真正發(fā)揮提高政府行政效率、防止腐敗、緩和政府與居民的矛盾、培養(yǎng)公民參與公共事務(wù)的能力與熱情的作用。
（作者：李凡：北京世界與中國(guó)研究所所長(zhǎng)、研究員，海口市美蘭區(qū)人民政府顧問；葉清逸：英國(guó)約克大學(xué)政治學(xué)系博士生；項(xiàng)皓：北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生；吳海寧:校友之家（深圳）發(fā)展有限公司執(zhí)行董事、海口市美蘭區(qū)人民政府顧問）
