以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2025年07月19日
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作者簡(jiǎn)介：
中國(guó)綜合開發(fā)研究院理事、城市經(jīng)營(yíng)研究中心主任研究員。中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)專家委員、中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事、中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)高級(jí)會(huì)員、清華大學(xué)-麻省理工學(xué)院城市思想者研修計(jì)劃首席學(xué)監(jiān)、北京大學(xué)景觀設(shè)計(jì)學(xué)研究院客座教授、深圳市城市化研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、深圳市政府決策咨詢專家等職務(wù)。
目前，我們國(guó)家已經(jīng)不可逆地進(jìn)入了城市化的加速階段。另?yè)?jù)計(jì)算，在未來25年將有8.5億農(nóng)民走進(jìn)城市。如果從國(guó)家糧食安全考慮，隨著這8.5億農(nóng)民進(jìn)城的耕地最多是1.5億畝。按照城市郊區(qū)人均一畝地來估計(jì)，將有1.5億人通過失地后的安置區(qū)進(jìn)城，而其余的7億人將通過打工的方式走進(jìn)城市。
這是一個(gè)怎樣的國(guó)情！如果前面的判斷——中國(guó)已經(jīng)不可逆地進(jìn)入加速城市化的階段一一成立，那么未來這些就將發(fā)生在中國(guó)的大地上。
我們的資源能支撐城市化嗎
中國(guó)的資源能否支撐加速的城市化
如果說加速城市化是一個(gè)民族從農(nóng)村向城市“搬家”的話，那么當(dāng)年英國(guó)的搬家依靠的是世界的資源。
從維多利亞時(shí)代英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家杰文斯的這段話“北美和俄國(guó)是我們的玉米地，芝加哥和奧德薩是我們的糧倉(cāng)，加拿大和波羅的海國(guó)家是我們的木材林，澳大利亞是我們的牧羊農(nóng)場(chǎng)”可以看出，英國(guó)作為一個(gè)島嶼國(guó)家利用的是全世界的資源支撐了她的加速城市化。
中國(guó)的城市化能不能靠環(huán)境污染的轉(zhuǎn)嫁和資源的掠奪來支撐呢？能否支撐8.5億人口搬家和1.5億畝土地的建設(shè)呢？
我國(guó)的煤炭、石油、天然氣這些礦藏的儲(chǔ)量是遠(yuǎn)低于全世界人均儲(chǔ)量的，而我國(guó)的人口占全世界總?cè)丝诘?1％，沒有一項(xiàng)礦藏的人均儲(chǔ)量能超過這個(gè)比例。2003年，中國(guó)水泥、鋼材、煤炭消耗占世界總量的百分比，分別為54％、34％、30％，這還僅僅是加速城市化剛剛起步的階段。8.5億人進(jìn)城要蓋多少房子？而且他們?cè)谵r(nóng)村又要蓋多少房子？我們能否支撐這樣的一種資源消耗？
在我國(guó)，目前可以說是環(huán)境無償、資源廉價(jià)。誰(shuí)占用環(huán)境，誰(shuí)污染環(huán)境基本上都是沒有代價(jià)的無償占用和污染。而資源，即我們初級(jí)的資源產(chǎn)品又是非常的便宜，使得人與自然的矛盾非常突出。連續(xù)發(fā)生的三件環(huán)境污染大事故，即松花江事件、冷水江事件和開縣天然氣主管道爆炸事件，一次又一次給我們敲響了警鐘。
全球化競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的“和諧城市化”
我國(guó)是在加速城市化階段提出構(gòu)建和諧社會(huì)的，能否這樣判斷：“和諧城市化”是21世紀(jì)我國(guó)的一個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略？
與世界其他發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、日本相比，中國(guó)的城市化進(jìn)程是最晚起步的。恩格斯和馬克思共同起草的《共產(chǎn)黨宣言》所依據(jù)的是恩格斯在二十歲出頭時(shí)在英國(guó)所做的一個(gè)調(diào)查——《1844年英國(guó)工人階級(jí)狀況》。恩格斯說，他已經(jīng)通過這本書達(dá)到了《共產(chǎn)黨宣言》的那種唯物史觀。一個(gè)二十出頭的年輕人，對(duì)人類社會(huì)的全部歷史作出“都是階級(jí)斗爭(zhēng)的歷史”這樣激烈的判斷，從中可以看出當(dāng)時(shí)的英國(guó)社會(huì)是何等的不和諧。
法國(guó)稍微滯后于英國(guó)，在1853年到1871年間，奧斯曼進(jìn)行了巴黎大改造。在奧斯曼改造的第18個(gè)年頭出現(xiàn)了巴黎公社起義，很多歷史學(xué)家認(rèn)為這之間是有必然聯(lián)系的。美國(guó)在19世紀(jì)80年代至90年代就達(dá)到了我們今天的城市化水平。那個(gè)時(shí)代，美國(guó)工人的超時(shí)工作是每天工作14到16個(gè)小時(shí)，這種超時(shí)的工作導(dǎo)致了“五一”大罷工。所以，歐美國(guó)家在加速城市化階段，社會(huì)并不和諧。
歐美加速城市化階段里曾出現(xiàn)過歐文的“新和諧村”試驗(yàn)。歐文的“新和諧村”只有1000多人，占用的面積相當(dāng)于今天的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，300多平方公里。如此優(yōu)越的人均資源，試驗(yàn)結(jié)果卻是失敗的。為什么破產(chǎn)，有很多的原因——“一家和當(dāng)時(shí)美國(guó)最完善的染坊相媲美的染坊終日無事可干，一個(gè)每周生產(chǎn)400磅棉紗的紡織廠和一個(gè)每周能生產(chǎn)60噸面的面粉廠常常停工”。因?yàn)椤靶潞椭C村”講究的是各盡所能、按需分配這種超現(xiàn)實(shí)的共產(chǎn)主義的理想，在這種理想的面前，在一個(gè)全球化競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，這個(gè)“新和諧村”是沒有競(jìng)爭(zhēng)力的。
因此，現(xiàn)在當(dāng)我們講和諧社會(huì)的時(shí)候，一定要考慮中國(guó)加入全球化的競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)的城市化歸根結(jié)底是全球化推動(dòng)的中國(guó)城市化，像布羅代爾所說，“不同的經(jīng)濟(jì)世界整合成一個(gè)統(tǒng)一的世界經(jīng)濟(jì)的過程”中間，中國(guó)加入了這個(gè)游戲。這個(gè)從1000年以前，地中海威尼斯商人開始玩的游戲，經(jīng)過了500年前地理大發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過了英國(guó)、荷蘭、意大利、美國(guó)，一直擴(kuò)展到全球這樣一個(gè)過程，中國(guó)以加入WTO的形式，進(jìn)入了這場(chǎng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。這場(chǎng)游戲的核心就是競(jìng)爭(zhēng)。
城市化的追問
五問中國(guó)城市化
首先，我們要的是一個(gè)揮霍型的城市化還是一個(gè)節(jié)約型的城市化？中國(guó)現(xiàn)在是世界最大的建筑浪費(fèi)國(guó)，也是世界最大的拆遷浪費(fèi)國(guó)。
其次，我們要的是國(guó)家城市化還是民間參與的城市化。我們的所有地方政府官員都會(huì)認(rèn)為他做的事情都是代表著人民群眾最長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，當(dāng)不少人說這句話的時(shí)候，他隱含的前提就是說“我今天可以犧牲你眼前的局部的利益”。但是，如何防止出現(xiàn)像阿斯旺水壩，像俄羅斯集體農(nóng)莊，像中國(guó)的大躍進(jìn)這樣的事情？我們今天要追問，我們是要國(guó)家城市化還是民間參與的城市化！我們已經(jīng)花費(fèi)了30年的時(shí)間走了一條國(guó)家工業(yè)化的道路，其結(jié)果應(yīng)該使我們反思，我們還要不要再走國(guó)家城市化。
再次，我們是城市人的城市化還是農(nóng)民的城市化？我們今天的社會(huì)保障系統(tǒng)所覆蓋的多數(shù)都是城里人，我們的經(jīng)濟(jì)適用房是給城里人建的，城里人甚至可以買到200平方米的經(jīng)濟(jì)適用房；我們的廉租房也是給有城市戶口的人設(shè)置的。
第四，我們是富人的城市化還是窮人的城市化？城市交通中太多地考慮車行的方便，卻很少顧及步行的方便。街道越來越寬，沿街卻少有公共廁所，公交車站遠(yuǎn)離過街天橋這樣的例子在各地屢見不鮮。
第五，我們是物的城市化還是人的城市化？現(xiàn)在各個(gè)城市的城中村改造政策，給出的政策都是拆遷比、容積率、減免地價(jià)優(yōu)惠，而不是從就業(yè)的角度、教育的角度、衛(wèi)生的角度、社保的角度考慮居住在城中村里的人。有關(guān)“人”的那些機(jī)構(gòu)大都在束手旁觀，而有關(guān)“物”的那些部門，如規(guī)劃局、國(guó)土局、環(huán)保局、消防局都沖在前面。在城市發(fā)展規(guī)劃中我們往往是以物為本，以人為末！
和諧社會(huì)，我認(rèn)為最重要的應(yīng)該是國(guó)家與人民之間的和諧，與農(nóng)民之間的和諧。但是，當(dāng)我們推進(jìn)國(guó)家城市化的同時(shí)，農(nóng)民是不是也同步城市化了呢？
靠“租”發(fā)展的城市經(jīng)營(yíng)
這些年，我們的地方政府都在經(jīng)營(yíng)城市，在優(yōu)化政府的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、重組政府的收支結(jié)構(gòu)。可是，現(xiàn)在財(cái)政的“飯量”越來越大，多數(shù)的二、三線的中小城市財(cái)政都已經(jīng)入不敷出；同時(shí)，又處在加速城市化階段，大量的農(nóng)民涌進(jìn)城市，城市的基礎(chǔ)設(shè)施要建設(shè)，又要彌補(bǔ)欠帳。地方政府是怎么經(jīng)營(yíng)出城市建設(shè)的這部分錢呢？是靠租——經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“租”，就是我們說的出讓金。這樣一來，城市經(jīng)營(yíng)的重點(diǎn)是土地使用權(quán)的有償出讓，短短幾年間確實(shí)中國(guó)城市的建設(shè)面貌一新。
但是我們是否想過，這塊“租”是從哪來的呢？它昨天是農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的土地，今天怎么就變成公共資源了呢——是地方政府以國(guó)家的名義低價(jià)從農(nóng)民手中征來的，到了開發(fā)商手里又變成了商品。土地剪刀差，就像當(dāng)年的糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷剪刀差一樣，是城市在剝奪農(nóng)村。當(dāng)年的糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷剪刀差，城市從農(nóng)村剪了8000個(gè)億。再簡(jiǎn)單測(cè)算一下，未來土地剪刀差，城市將剪掉農(nóng)村多少財(cái)富？
眾所周知，農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，農(nóng)村是落后社區(qū)。但是，土地農(nóng)轉(zhuǎn)城的這種發(fā)展權(quán)限在被城市政府所壟斷。如果以每畝地城市政府獲利10萬(wàn)元計(jì)，未來1.5億畝農(nóng)地進(jìn)城，將給城市帶來15萬(wàn)億的預(yù)算外收益，這15萬(wàn)億相當(dāng)于我們一年的GDP，相當(dāng)于糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷時(shí)代剪刀差的20倍。如果是這種城市化的話，土地剪刀差剪出來的城市化，將會(huì)使城鄉(xiāng)差距越來越大。
今天有1億多民工在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，他們?cè)诔鞘袆?chuàng)造了GDP，在城市創(chuàng)造了增值稅，在城市負(fù)擔(dān)了營(yíng)業(yè)稅，但是城市很少對(duì)他們履行任何公共支出的責(zé)任。在教育、科研、行政、社會(huì)，存在著對(duì)城市化的集體無意識(shí)。地方政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就要招商引資，就要固定資產(chǎn)投資，當(dāng)把招商引資的任務(wù)完成了以后，政府的所有任務(wù)就完成了。但是，每1個(gè)億的固定資產(chǎn)投資，如IT制造業(yè)，在深圳必須搭配1000個(gè)流水線的工人，這些人住在哪，在地方政府的施政綱領(lǐng)里從來沒有一個(gè)字提及。另外，從全國(guó)理科、工科城市規(guī)劃的本科專業(yè)課程表看，我們找不到一個(gè)“三農(nóng)”的“農(nóng)”字。今天的理工科缺少社會(huì)科學(xué)的素養(yǎng)，社會(huì)科學(xué)缺少人文科學(xué)素養(yǎng)，是到了該彌合這種分裂的時(shí)候了。
建設(shè)和諧城市化道路
在建設(shè)和諧城市化的道路上，提出以下幾點(diǎn)建議：
建立適應(yīng)加速城市化階段的財(cái)政稅收體制。1994年的財(cái)政稅收體制是在城市化還沒有進(jìn)入加速階段的時(shí)候建立的財(cái)政稅收體制。我們今天應(yīng)該建立適應(yīng)加速城市化階段的財(cái)政稅收體制，應(yīng)該有資源節(jié)約、環(huán)境友好的導(dǎo)向。比如說誰(shuí)占用了多少畝的土地來建別墅，他就應(yīng)該納物業(yè)稅、資源稅。現(xiàn)在的情況是他占有而不納稅，但是他一轉(zhuǎn)賣，增加流通就要納稅，這非常荒謬。我們應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地財(cái)政，規(guī)范進(jìn)城的這1.5億畝土地，收益刨去投入后，政府、農(nóng)民、城市的居民如何分享。
開展城市化相關(guān)的戰(zhàn)略研究。現(xiàn)在需要對(duì)產(chǎn)業(yè)空心化進(jìn)行預(yù)警研究，巴黎郊區(qū)的騷亂給我們敲響了警鐘。比如說深圳寶安、東莞這樣的地方，就是珠江三角洲大都市區(qū)內(nèi)的郊區(qū)地帶；再比如環(huán)京津地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了環(huán)河北省的貧困地帶。這是值得我們警覺和重視的問題。
把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村社會(huì)的建設(shè)。即使城市化率達(dá)到70％，中國(guó)仍然有5億人口生活在農(nóng)村。我們比照一下東亞的先行國(guó)家——韓國(guó)的加速城市化進(jìn)程就會(huì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的道德、精神出現(xiàn)危機(jī)，這可能也是我們當(dāng)前會(huì)面臨的一個(gè)重要的問題。可能我們?cè)谖磥頃?huì)意識(shí)到，村落的結(jié)構(gòu)是非常寶貴的，千百年來傳承下來的這種社會(huì)結(jié)構(gòu)具有巨大的社會(huì)價(jià)值。我們地方政府現(xiàn)在對(duì)失去土地的農(nóng)民采取貨幣化安置，但是值得注意的是，貨幣化打散了傳統(tǒng)村落之后，一個(gè)完整的、有價(jià)值的村落就可能變成了一幫游民。
以土地為載體，使農(nóng)民參與和分享城市化。現(xiàn)在失地農(nóng)民的問題非常大，目前6000萬(wàn)人，增長(zhǎng)非常快，每年增長(zhǎng)500萬(wàn)人。失地農(nóng)民的問題不是給錢多少的問題，給多少錢也不夠花，因?yàn)檗r(nóng)民是不會(huì)拿錢來生錢的，他只會(huì)拿地來種糧食。所以我們應(yīng)該考慮如何以土地為載體，使農(nóng)民參與和分享城市化。
結(jié) 語(yǔ)
總之，應(yīng)該研究一些在綜合推動(dòng)中國(guó)城市化過程中的治理結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性問題。現(xiàn)在，勞動(dòng)就業(yè)、社保跟農(nóng)民相關(guān)；民政、社會(huì)身份跟農(nóng)民相關(guān)；財(cái)政稅收跟農(nóng)民相關(guān)；土地管理、城市規(guī)劃建設(shè)、教育科研都跟農(nóng)民相關(guān)。但是，在目前政府部門分割的情況下，我們政府的一個(gè)完整的大腦往往被切割成20份，然后分別思考，或者有事沒人想，或者大家來想，政策疊加。
所以，在中國(guó)城市化進(jìn)程中需要有一個(gè)綜合的治理結(jié)構(gòu)。各個(gè)部門互為“援軍”，各個(gè)方面綜合統(tǒng)籌，把和諧城市化作為大家共同努力的同一個(gè)目標(biāo)。如果我們?nèi)杂靡粋€(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的治理結(jié)構(gòu)來推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，用一個(gè)前城市化階段的治理結(jié)構(gòu)來推進(jìn)城市化，那么，成堆的問題就將紛至沓來。
