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2025年07月19日
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朱建江：上海社會科學院城市與人口發(fā)展研究所
上世紀90年代初，上海市長寧區(qū)還是一個發(fā)展極度不平衡的地區(qū)。當時經(jīng)濟發(fā)展是上海10個中心城區(qū)的倒數(shù)，城區(qū)東中西和南北發(fā)展差距都很大。在小平南巡講話和上海浦東開發(fā)開放推動下，1993年長寧區(qū)制定了《長寧區(qū)總體規(guī)劃》，明確了區(qū)域主導功能定位和建設目標，確定了長寧區(qū)的人口規(guī)模及實施機制，確立了面向長三角的點線面布局。經(jīng)過近四個五年計劃的努力，自上世紀末開始，長寧區(qū)的區(qū)級財政收入己位于上海各中心城區(qū)前列，至今仍位于上海中心城區(qū)前三位；1993年確定的區(qū)域規(guī)劃人口70萬人，至今為69.11萬人；城區(qū)內(nèi)東中西南北差距早已消失，近20里長的長寧區(qū)，區(qū)內(nèi)各地房價基本一樣。整個區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了從不平衡到平衡發(fā)展，是上海中心城區(qū)平衡發(fā)展的典范。
一、從不平衡發(fā)展到平衡發(fā)展
去年，我回上海長寧區(qū)政府做課題評審，問長寧現(xiàn)任的顧洪輝區(qū)長：“您對長寧發(fā)展最大的感覺是什么？”，他說：“長寧發(fā)展最大的特點是十分均衡”。其實，在上世紀90年代初，長寧的發(fā)展主要特征是不均衡。從經(jīng)濟社會發(fā)展角度講，當時上海市區(qū)普遍認為“長寧是一個腳長，即社會事業(yè)及精神文明建設腳長。1992年，長寧區(qū)就有兩個市級示范高中；科研院所有20所，專業(yè)技術(shù)人員8748人；全日制高校就有9所，高校教師9000人；醫(yī)院28個，每千人床位6張等等。一個腳短，即經(jīng)濟發(fā)展和城市建設腳短。1992年，長寧區(qū)級財政年收入為2.60億元，人均道路面積3.36平方米，氣化率53%，每百人7.14號電話線，戶籍人口59.58萬人”①。從區(qū)域發(fā)展角度講，“長寧位于上海中心城區(qū)的西部，行政區(qū)域面積38平方公里（現(xiàn)實際37.19平方公里）。長寧行政區(qū)域是個狹長地形，區(qū)域長為9.50公里，寬為3.10公里。區(qū)域東部為老城區(qū)，主要指滬杭鐵路（現(xiàn)上海地鐵3號線）以東部分，占地5.67平方公里，由4個街道組成；區(qū)域中部為半城半鄉(xiāng)地區(qū)，上海市虹橋開發(fā)區(qū)位于其中，由5個街道組成，占地約6.5平方公里；區(qū)域西部，是個以農(nóng)業(yè)為主地區(qū)，由一鎮(zhèn)一鄉(xiāng)組成，占地25.83平方公里（其中原虹橋機場占地4.75平方公里）。90年代初，長寧區(qū)域上述東中西三大地區(qū)發(fā)展差異很大，很不均衡。”再加上“由于長寧是狹長型地域，區(qū)域南部由延安路虹橋路橫貫東西；區(qū)域北部由長寧路、天山路橫貫東西。由于南部地區(qū)位于上海第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展主軸線上（上海虹橋路到浦東花木），故長寧南部地區(qū)發(fā)展較好，主要以第三產(chǎn)業(yè)為主；長寧北部地區(qū)由于緊貼上海蘇州河，主要是工業(yè)區(qū)、棚戶居住區(qū)，發(fā)展較差；從而形成長寧區(qū)域內(nèi)南北發(fā)展差距較大，很不均衡的狀況”。
基于上述情況，上世紀90年代初，長寧區(qū)在當時上海的10個中心城區(qū)中經(jīng)濟發(fā)展排名一直為倒數(shù)。1992年初，上海市委派了一個經(jīng)濟工作組進駐長寧，二個月后他們形成一個報告，其中第一條就是長寧在經(jīng)濟社會發(fā)展中始終處于慢半拍。1992年下半年，長寧四套班子中，黨委、政府、人大三個主要領(lǐng)導都由市有關(guān)部門派入。至此，長寧進入了“思想領(lǐng)先、規(guī)劃領(lǐng)先”的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。
上海市長寧區(qū)經(jīng)過20多年努力，已經(jīng)基本實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會內(nèi)容上的均衡發(fā)展。上世紀末，長寧的經(jīng)濟發(fā)展就進入了上海中心城區(qū)的前三位，2015年，區(qū)級一般公共財政收入129.94億元，為上海9個中心城區(qū)的第三位。1993年長寧區(qū)總體規(guī)劃確定的區(qū)域人口規(guī)模70萬上限，到2015年底長寧區(qū)常住人口規(guī)模為69.11萬人，預計70萬常住人口己成為長寧人口規(guī)模的常態(tài)，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)“環(huán)境人口容量每平方公里控制在1.8萬人左右”的目標。2015年，長寧區(qū)人均(常住人口) 公共綠地為15.17平方米，仍保持上海九個中心城區(qū)第一位。人均道路面積、氣化率等基礎(chǔ)設施指標也位于上海各中心城區(qū)前列。進入上海長寧區(qū)境內(nèi)，道路通暢，生活便利、配套齊全。區(qū)內(nèi)東中西區(qū)域，南北區(qū)域房價基本一樣。相比上海及國內(nèi)許多城區(qū)擁擠、污染、不便、不平衡的狀況而言，上海長寧區(qū)堪稱是平衡發(fā)展的典范。而長寧推進不平衡發(fā)展到平衡發(fā)展的主要著力點在三方面。
二、城區(qū)主導功能和建設目標的確定
上世紀90年代初，上海的中心城區(qū)主要在上海內(nèi)環(huán)線以內(nèi)，即現(xiàn)在地鐵3號線以東，黃浦江以西地帶。上海唯一的機場全部地域位于長寧區(qū)區(qū)域范圍內(nèi)，為機場下飛機進入上海市區(qū)的交通門戶，故上海第一個第三產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)—虹橋開發(fā)區(qū)選址在長寧中部地區(qū)。當時上海許多酒店、外商機構(gòu)和企業(yè)、國際展覽和會議中心、外銷房、外國人乃至外國商品以及市政府外經(jīng)委、外資委都在長寧區(qū)范圍內(nèi)的虹橋路沿線、虹橋開發(fā)區(qū)一帶。上海第一塊土地批租地塊也在長寧區(qū)范圍內(nèi)的虹橋開發(fā)區(qū)內(nèi)。當時上海銷售的外銷商品房長寧占三分之一以上。與此相伴的，長寧當時已經(jīng)有耀中國際、長寧國際等國際學校，還有上海外貿(mào)學院也在長寧區(qū)內(nèi)。因此，當時長寧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的各項功能中，以涉外功能影響最大，其他許多功能或多或少是因涉外功能的存在而存在、發(fā)展而發(fā)展。而長寧的涉外功能中，又以涉外企業(yè)和機構(gòu)、涉外酒店、涉外航空、涉外教育等功能為主要構(gòu)成。再加上在區(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)等發(fā)展內(nèi)容中又以經(jīng)濟最為基礎(chǔ)，以及上海經(jīng)濟、貿(mào)易、金融三中心建設，故長寧區(qū)總體規(guī)劃編制中，就將涉外經(jīng)貿(mào)作為區(qū)域發(fā)展的主導功能，其他功能發(fā)展都要與涉外經(jīng)貿(mào)主導功能發(fā)展形成互相配合的有效結(jié)構(gòu)。
而進一步發(fā)展涉外經(jīng)貿(mào)功能，就涉及進一步擴大開放，就涉及城區(qū)內(nèi)各項事業(yè)的現(xiàn)代化，還涉及經(jīng)濟體制、經(jīng)濟運行機制和運作方式的國際化，因此長寧在涉外經(jīng)貿(mào)主導功能基礎(chǔ)上，就把區(qū)域建設目標確定為：“圍繞上海三個中心一個龍頭戰(zhàn)略目標，到2020年，努力把長寧區(qū)建設成為以涉外經(jīng)貿(mào)為主導功能的多功能，開放型，現(xiàn)代化新城區(qū)”。
此后20多年里，長寧經(jīng)歷了多個五年計劃和一屆又一屆的政府，但長寧總體上還是沿用了該項區(qū)域主導功能定位和建設目標，始終在涉外、國際、開放、現(xiàn)代化、精品等關(guān)鍵詞上打造，總體精神仍然一以貫之。由于1993年上海長寧區(qū)總體規(guī)劃定下的區(qū)域主導功能和建設目標符合前進中的長寧，符合內(nèi)外變動中的趨勢，這是長寧得以一張藍圖干到底的靈魂、精神所在。
三、城區(qū)人口規(guī)模的確定及實現(xiàn)
上世紀90年代初，長寧區(qū)是上海中心城區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，上海市委市政府將長寧區(qū)視為上海中心城區(qū)黃浦、南市、靜安、盧灣等核心區(qū)的舊區(qū)改造拆遷的人口遷移導入?yún)^(qū)。而此時的上海剛剛進入浦東開發(fā)開放的快車道，上海各區(qū)縣尤其是中心城區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，因有一定的農(nóng)田面積，故都把房地產(chǎn)開發(fā)和人口導入看作是地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的機遇和優(yōu)勢。在這種背景下，1993年初長寧區(qū)編制區(qū)域總體規(guī)劃時，關(guān)于長寧人口規(guī)模的確定就特別艱難。區(qū)內(nèi)大多數(shù)人認為長寧的規(guī)劃人口應該越大越好，用于住房開發(fā)的土地越多越好，要求將區(qū)域人口規(guī)模擴大到百萬以上的呼聲很高。在這種情況下，長寧總體規(guī)劃起草小組，根據(jù)長寧區(qū)土地資源承載能力，環(huán)境承載能力，經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展要求，提出“到2020年長寧的人口密度必須控制在65-70萬之間（最后確定為70萬人），并以此來規(guī)劃居民居住用地規(guī)模和建筑空間容量”①。
按照2020年長寧人口規(guī)模上限70萬，根據(jù)規(guī)劃時的長寧區(qū)區(qū)域面積，在區(qū)域面積假定不變情況下，此時長寧區(qū)人均規(guī)劃用地面積為54.2平方米，規(guī)劃起草小組將區(qū)域居住用地規(guī)劃為占區(qū)域總用地的25.64%，這25.64%包括了商住混合用地中的60%可建住宅用地部分。居住用地這一占比，比當時上海其他中心城區(qū)低近20個百分點。（當時上海中心城區(qū)居住用地占總用地約46.3%，人均用地57.8平方米）②。
根據(jù)規(guī)劃人口規(guī)模70萬上限，規(guī)劃起草小組在鎖定居住用地比重基礎(chǔ)上，根據(jù)居住用地規(guī)模和人口規(guī)模進一步鎖定了住房建設總面積、總套數(shù)及住房結(jié)構(gòu)。長寧總體規(guī)劃明確，規(guī)劃基期年（1992年）長寧區(qū)區(qū)域現(xiàn)有的810萬平方米住宅保留600萬平方米左右，加上新建住宅，區(qū)域內(nèi)新舊住宅控制在23萬套，其中較高標準的花園住宅1萬套，中等標準高層住宅4萬套，一般標準多層住宅18萬套，并把這些保留和新建住房及人口規(guī)模分配到11個居住社區(qū)中③。
上海世貿(mào)展館
20多年過去，長寧1993年確定的，到2020年區(qū)域人口規(guī)模控制在70萬人這個目標終于得到有效實施，從而把藍圖變成了現(xiàn)實，保住了長寧良好的宜居環(huán)境。因為有了人口規(guī)模的有效控制機制，從而使長寧在推進區(qū)域內(nèi)容平衡發(fā)展中，最大限度地增加了經(jīng)濟發(fā)展用地（包括商業(yè)金融業(yè)用地、商住混合用地中的商業(yè)金融業(yè)用地、工業(yè)用地、倉儲用地共占總用地22.64%）和公共設施配套建設用地（包括對外交通用地、道路廣場用地、市政公用設施用地、綠化用地、公共服務用地共占總用地50.57%）。以至于后來可以從容地將原本計劃開發(fā)住宅的用地調(diào)整為凱橋綠地、華山綠地、延安路天山路綠地、長寧路沿線綠帶等綠地。
四、區(qū)域點線面三層布置結(jié)構(gòu)
（一）行政區(qū)域外的點線面布局
為了解決長寧行政區(qū)域內(nèi)與行政區(qū)域外的平衡發(fā)展問題，在長寧總體規(guī)劃中，長寧根據(jù)自身位于上海中心城西部，依托當時上海規(guī)劃中的外環(huán)線、滬杭高速和滬寧高速，根據(jù)要素流和物資流配置需要，將長寧整個城區(qū)視為點，將上海規(guī)劃中外環(huán)線、滬杭高速、滬寧高速視為集聚與輻射軸線，將浙江的杭嘉湖和江蘇的蘇錫常視為面，構(gòu)建以長寧為出發(fā)點的點線面區(qū)域發(fā)展格局，來體現(xiàn)“長寧是上海市吸引和輻射長江三角洲的重要地區(qū)”①的戰(zhàn)略定位。
上海市長寧區(qū)安化路492號,原建筑為上海航天局第八〇九
20多年過去了，實踐證明，這一以地區(qū)以外最小要素與物資集聚和輻射區(qū)域為本地區(qū)發(fā)展支撐腹地的布局結(jié)構(gòu)是成功的。根據(jù)這個布局結(jié)構(gòu)，長寧實施了一系列與杭嘉湖、蘇錫常毗鄰地區(qū)的錯位發(fā)展措施。長寧建設了古北高端居住區(qū)、虹橋高端商務區(qū)，進一步做大國際學校，展覽展示功能，使得一大批杭嘉湖蘇錫常的生產(chǎn)廠商將銷售、研發(fā)、投資、生活安置在長寧區(qū)域內(nèi)，而生產(chǎn)仍在原地，形成了“家在長寧區(qū)、廠在杭嘉湖蘇錫常”的區(qū)域聯(lián)動發(fā)展格局。
（二）城區(qū)三大經(jīng)濟組團布局
為了解決長寧區(qū)域內(nèi)東中西和南北區(qū)域發(fā)展差距，1993年的長寧總體規(guī)劃，采取了在東中西三大板塊中，結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢，各布置了一個經(jīng)濟組團，依托東部老城區(qū)，以安西路、凱旋路、中山公園北側(cè)圍墻、安化路為界，規(guī)劃占地80公頃的中山公園商業(yè)中心；依托虹橋開發(fā)區(qū)，以中山西路、古北路、天山路、虹橋路為界，規(guī)劃占地1.77平方公里的虹橋涉外貿(mào)易中心；依托虹橋國際機場，以淞虹路、新涇六號橋、吳淞江、泉口路為界，規(guī)劃占地410公頃的臨空工業(yè)區(qū)（1995年改為臨空經(jīng)濟園區(qū)，因外環(huán)線以西后由市政府規(guī)劃為地鐵2號線機務段，故臨空經(jīng)濟現(xiàn)為2.82公頃）。希望通過三大板塊中經(jīng)濟組團的率先發(fā)展，集聚發(fā)展，產(chǎn)生先發(fā)效應，帶動其周邊區(qū)塊的發(fā)展，逐步形成東中西均衡發(fā)展的格局。
20多年過去，長寧區(qū)總體規(guī)劃1993年布置的三大經(jīng)濟組團已占長寧區(qū)經(jīng)濟總量的60%以上。東部的中山公園商業(yè)中心，商業(yè)商務經(jīng)營面積己達100多萬平方米，中山公園商業(yè)中心范圍內(nèi)的定西路、長寧路、愚園路商業(yè)街，以及龍之夢、新錦江大型購物中心己形成規(guī)模，新開張的來福士商業(yè)中心己成為上海新型商業(yè)業(yè)態(tài)的新地標。中部的虹橋涉外貿(mào)易中心，己建成了近300萬平方米商務商業(yè)經(jīng)營面積，虹橋涉外貿(mào)易中心范圍內(nèi)0.65平方公里的市級虹橋開發(fā)區(qū)已建成，虹橋開發(fā)區(qū)外虹橋涉外貿(mào)易中心范圍內(nèi)的遵義路、天山路、古北路、虹橋路沿線大量商務樓、商業(yè)設施得到擴展，虹橋涉外貿(mào)易中心已與靜安區(qū)金三角、徐匯區(qū)徐家匯等相當乃至超越。西部的臨空經(jīng)濟園區(qū)，已建成近300萬平方米的低密度商務樓宇，聯(lián)合利華、中海油等一大批企業(yè)總部入駐，現(xiàn)已上升為國家級經(jīng)濟園區(qū)，成為長寧區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的主要支撐點。
上海市長寧區(qū)虹橋機場小學
在這三大經(jīng)濟園區(qū)建設中，人們有過彷徨、有過退卻，也有過開發(fā)房地產(chǎn)的念頭。尤其是長寧臨空經(jīng)濟園區(qū)規(guī)劃之初前十年，由于區(qū)位較僻，機場噪音，浦東機場建設等原因，“臨空零空，又零又空”也被許多人嘲弄了10多年。但對這塊土地，長寧極大部分沒有用于房地產(chǎn)開發(fā)，到本世紀開始逐步火熱起來，現(xiàn)在每畝地價己到了3000多萬，己成為長寧經(jīng)濟發(fā)展的寶地。
長寧三大經(jīng)濟組團集聚發(fā)展、率先發(fā)展不但讓長寧東中西三大區(qū)域逐步平衡發(fā)展，差距逐步縮小，近幾年來，東中西三大區(qū)域內(nèi)房產(chǎn)價格也逐步拉平，長寧東中西南北地域不平衡發(fā)展狀況終于得到了解決。同時意外收獲是，許多長寧人實現(xiàn)了居住地就近就業(yè)，實現(xiàn)了職住平衡，從而也優(yōu)化了長寧的交通條件。
（三）社區(qū)點線面布局
社區(qū)是城區(qū)中的一個重要生活單元，圍繞社區(qū)居民生活，長寧以街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一個社區(qū)單元，將社區(qū)全部空間視作面，將社區(qū)中主要商業(yè)街區(qū)和交通干道視作線，將穿插于社區(qū)范圍內(nèi)的居住小區(qū)、公交地鐵站點、公園、菜場、商場、幼托小學中學、衛(wèi)生服務站和社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)文化中心、社區(qū)事務受理中心、街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中心、村居委辦事點、社區(qū)養(yǎng)老服務中心等居住小區(qū)商業(yè)服務設施、市政設施、公共服務和生態(tài)環(huán)境等設施視作點，構(gòu)建點線面社區(qū)居民生活圈。
上海市長寧區(qū)紫云路118弄
長寧每個街道社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，在確定社區(qū)住房建設套數(shù)和人口規(guī)模基礎(chǔ)上，在街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)相對中心位置，分別各配置一個相對集中，具有一定規(guī)模的社區(qū)商業(yè)中心，一條網(wǎng)點連續(xù)布置、具有一定規(guī)模、又與社區(qū)商業(yè)中心相連的商業(yè)街，形成商業(yè)中心與商業(yè)街點線連結(jié)的商業(yè)服務街區(qū)。在此基礎(chǔ)上，布置居民出行所需的交通站點，休閑所需的公園、日常生活所需的菜場、教科文衛(wèi)體養(yǎng)老等公共服務設施，使居民開門七件事基本能在步行5-15分鐘范圍內(nèi)解決，實現(xiàn)城區(qū)居民生活的便利性、可及性。
長寧區(qū)將城區(qū)中需要考慮區(qū)域平衡的交通設施、公共服務設施、生態(tài)環(huán)境設施劃為城區(qū)級和社區(qū)級，城區(qū)級的公共設施包括城區(qū)內(nèi)與全市道路交通網(wǎng)絡相連的主干道、污水廠、垃圾壓縮站、大型變電站、高中、大學、少科站、二三級醫(yī)院、影劇院、大型體育場、大型圖書館、綠化走廊、大型公園等；其余交通及市政、公共服務、生態(tài)環(huán)境等公共設施按社區(qū)進行點線面均衡配置。實踐證明這既符合區(qū)域內(nèi)總體平衡，也符合社區(qū)內(nèi)總體平衡。另外，為了促進區(qū)域與區(qū)域各社區(qū)平衡發(fā)展，長寧區(qū)的道路交通、市政設施配置實行全區(qū)范圍統(tǒng)一標準，全域覆蓋，從而使長寧區(qū)范圍內(nèi)東、中、西、南、北各社區(qū)、各經(jīng)濟區(qū)塊的道路交通和市政條件基本相當。實踐證明，這也是區(qū)域平衡發(fā)展的重要條件。
此后，長寧區(qū)用了近四個“五年計劃”時間對城區(qū)內(nèi)東部和中部區(qū)域的大部分工業(yè)企業(yè)實行了搬遷，推進工業(yè)“二轉(zhuǎn)三”。將區(qū)域內(nèi)的武夷路、延安路、新華路、天山西路、北新涇等工業(yè)街坊近5個平方公里的工業(yè)用地，結(jié)合區(qū)域規(guī)劃，轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)區(qū)、居住區(qū)和商務區(qū)及公共配套設施；對城區(qū)內(nèi)97個地塊，152萬平方米二級舊里以下的舊區(qū)進行了異地和就地拆遷，結(jié)合區(qū)域規(guī)劃，轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼^(qū)、商業(yè)區(qū)和商務區(qū)及公共配套設施；對城區(qū)內(nèi)10多平方公里農(nóng)田進行了城市化，結(jié)合區(qū)域規(guī)劃，轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼^(qū)、商業(yè)區(qū)、商務區(qū)及公共配套設施。在這些轉(zhuǎn)變統(tǒng)籌聯(lián)動中，實現(xiàn)了地區(qū)的不平衡發(fā)展到平衡發(fā)展。
參考文獻
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