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2025年08月31日
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為讓生態(tài)保護(hù)者得到實(shí)實(shí)在在的利益，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制正全面鋪開。2019年伊始，自然資源部、國家發(fā)改委等9部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》），明確了推進(jìn)時(shí)間表和路線圖，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制政策框架基本建立并不斷完善。近期，天津、湖南、重慶等多地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制方案也在加速落地，加大補(bǔ)償力度、完善補(bǔ)償機(jī)制、提升長效機(jī)制成為著力點(diǎn)。
不過，有關(guān)專家在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制全面鋪開的過程中，還面臨各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平不同、數(shù)據(jù)調(diào)查和生態(tài)價(jià)值評(píng)估體系尚不完善等難點(diǎn)和痛點(diǎn)。未來還要進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)制度，提升政策落地效力和效率。
政策框架已基本建立
《行動(dòng)計(jì)劃》指出，到2020年，市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制初步建立，全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性有效提升，受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)恼攮h(huán)境初步形成。
《行動(dòng)計(jì)劃》明確，要健全資源開發(fā)補(bǔ)償、污染物減排補(bǔ)償、水資源節(jié)約補(bǔ)償、碳排放權(quán)抵消補(bǔ)償制度，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)利，健全交易平臺(tái)，引導(dǎo)生態(tài)受益者對(duì)生態(tài)保護(hù)者的補(bǔ)償。并提出健全資源開發(fā)補(bǔ)償制度、優(yōu)化排污權(quán)配置、完善水權(quán)配置、健全碳排放權(quán)抵消機(jī)制、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、完善綠色標(biāo)識(shí)、推廣綠色采購、發(fā)展綠色金融、建立綠色利益分享機(jī)制9大任務(wù)。
比如，針對(duì)排污權(quán)，將探索建立生態(tài)保護(hù)地區(qū)排污權(quán)交易制度，企業(yè)通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、清潔化改造、污染治理、技術(shù)改造升級(jí)等產(chǎn)生的污染物排放削減量，可按規(guī)定在市場交易。在有條件的地方建立省內(nèi)分行業(yè)排污強(qiáng)度區(qū)域排名制度，排名靠后地區(qū)對(duì)排名靠前地區(qū)進(jìn)行合理補(bǔ)償。此外，鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。探索建立流域下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)提供優(yōu)于水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的水資源予以補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。
盤古智庫高級(jí)研究員、中國財(cái)政科學(xué)研究院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后盤和林對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的原則是“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰付費(fèi)”，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制尤其是市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，遵從“污染者付費(fèi)、受益者付費(fèi)”這一原則，是調(diào)動(dòng)各方積極性、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段，也是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。
事實(shí)上，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制并非首提。早在2016年，國辦就印發(fā)了關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見。此后，在中辦2018年印發(fā)的《黨的十九大報(bào)告重要改革舉措實(shí)施規(guī)劃（2018—2022年）》以及《中央有關(guān)部門貫徹實(shí)施黨的十九大報(bào)告重要改革舉措分工方案》中也有部署。
“我國近年來一直在積極探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。新的環(huán)境保護(hù)法也明確提出國家建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，相關(guān)政策框架基本建立并在不斷完善之中。”盤和林說。
地方版方案提速落地
地方版生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度也在加速落地。密集召開的地方兩會(huì)上已經(jīng)有了相關(guān)部署。
比如，天津提出，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建。即將于3月1日正式實(shí)施的《天津市生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》也明確，建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。市和相關(guān)區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)域的補(bǔ)償力度。受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府可以通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則等方式進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。
福建省也表示，今年加大綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、森林生態(tài)效益補(bǔ)償力度，提高全流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善生態(tài)保護(hù)成效與轉(zhuǎn)移支付資金分配相掛鉤的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。
此外，皖浙兩省近日簽署《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》，作為中國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正式完成第三輪續(xù)約。皖浙兩省共同設(shè)立新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償資金，期間兩省每年各出資2億元。對(duì)此，黃山市市長孔曉宏表示，黃山將著力打造流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的“長效版”；著力打造流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的“拓展版”；著力打造流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的“推廣版”。
無獨(dú)有偶。重慶市與湖南省政府日前簽署《酉水流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，只要重慶出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)，下游的湖南就補(bǔ)償重慶；如不達(dá)標(biāo)，重慶則補(bǔ)償湖南。據(jù)悉，目前重慶市正與毗鄰的四川、貴州、湖北和湖南等省份磋商，按統(tǒng)一機(jī)制設(shè)計(jì)、分省份分流域推進(jìn)的原則，謀劃共建補(bǔ)償機(jī)制。
“目前，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制主要是以財(cái)政激勵(lì)、直接轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域合作等財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制為主，市場化補(bǔ)償機(jī)制也正在探索之中。”盤和林說，例如安徽省黃山市設(shè)立新安江綠色發(fā)展基金，甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、浙江省東陽-義烏等地相繼出現(xiàn)水權(quán)交易、水票，以及中國水權(quán)交易所正式掛牌成立等。“可以說各地在推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐方面已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。”
北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長薛濤也對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，通過生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制來解決環(huán)境保護(hù)中所存在的外部性和非系統(tǒng)性問題，是在全世界范圍內(nèi)都在積極探索的基本路徑。其中，CDM碳交易機(jī)制、水權(quán)交易等模式在部分地區(qū)已經(jīng)相對(duì)成熟。
多個(gè)難點(diǎn)痛點(diǎn)待解決
不過，專家也指出，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制全面鋪開的過程中，還有不少痛點(diǎn)和難點(diǎn)亟待解決。
“在數(shù)據(jù)調(diào)查和評(píng)估部分，目前在相對(duì)天然的紅線內(nèi)的自然資源方面的生態(tài)功能價(jià)值評(píng)估相對(duì)可靠，也受到了國際認(rèn)可，難題在于受人類影響較大的土地（如農(nóng)田，城市綠化）、水體等方面的生態(tài)功能價(jià)值的評(píng)估。”薛濤指出，沒有充分的基礎(chǔ)研究配合數(shù)據(jù)積累，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制很難一蹴而就。
此外，薛濤表示，生態(tài)產(chǎn)業(yè)不同于環(huán)保產(chǎn)業(yè)，資源化甚至參與全鏈條延伸整合中去尋找價(jià)值增量是該產(chǎn)業(yè)的特征。不過，除了少數(shù)資源化潛力大或者有重大技術(shù)突破解決資源化瓶頸的領(lǐng)域外，生態(tài)產(chǎn)業(yè)還處于早期，大部分環(huán)境治理領(lǐng)域目前仍需要政府強(qiáng)制力和財(cái)政補(bǔ)貼。
盤和林則指出，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍偏小、標(biāo)準(zhǔn)偏低、重復(fù)補(bǔ)償、形式單一、長效機(jī)制不足，存在“一刀切”現(xiàn)象。從資金來看，高度依賴中央及各級(jí)地方政府財(cái)政資金及投資，市場化補(bǔ)償機(jī)制仍處于探索階段，尚未真正建立。保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的體制機(jī)制尚未建立起來，例如發(fā)展工業(yè)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于生態(tài)保護(hù)的收益，牛羊的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于草原保護(hù)的收益，這些計(jì)量存在一定困難。
綠色金融的改革探索也面臨一些障礙。薛濤指出，比如，綠色保險(xiǎn)由于參與者有限還不能發(fā)揮足夠作用，環(huán)境損失賠償制度不完善以及被認(rèn)知程度低也制約了保險(xiǎn)制度的發(fā)揮。“綠色金融的其他方面，也受制于不少參與主體仍在單純追逐商業(yè)利益，而這恰恰和生態(tài)補(bǔ)償制度沒有落地也有內(nèi)在關(guān)系，導(dǎo)致外部性成本未能內(nèi)化充分，外部性增益又沒有估值對(duì)價(jià)的局面并未根本改善。”
在盤和林看來，無論是財(cái)政資金或投資，還是市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，都要立足于生態(tài)保護(hù)成本，例如江河、草原的管理成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值，做出合理的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，要基本實(shí)現(xiàn)平衡，由此來明確保護(hù)者與受益者的權(quán)利義務(wù)。只有明晰產(chǎn)權(quán)制度才能真正建立市場化補(bǔ)償機(jī)制，可以利用產(chǎn)權(quán)制度來設(shè)置草原、江河的“環(huán)境產(chǎn)權(quán)”。
“各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平不同，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制全面推廣的時(shí)間表有些偏緊。還要進(jìn)一步提升部際聯(lián)席會(huì)議的效力和效率。”薛濤說。
