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2025年07月18日
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回顧：新中國(guó)農(nóng)村土地改革歷程
通過(guò)梳理我國(guó)農(nóng)村土地改革的發(fā)展脈絡(luò)，我們不難看出，自新中國(guó)成立，農(nóng)村的土地經(jīng)歷了個(gè)體農(nóng)民私有向集體所有制轉(zhuǎn)變，新一輪土地改革嘗試賦予農(nóng)民在土地上的更多權(quán)利。
歷程1：封建土地所有制→農(nóng)民土地所有制
建國(guó)之初，政府頒布了《土地改革法》，規(guī)定廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，農(nóng)民不僅獲得了土地，而且對(duì)擁有的土地“有權(quán)自由經(jīng)營(yíng)、買賣和出租”。
歷程2：農(nóng)民土地所有制→集體所有
1954年－1956年，社會(huì)主義改造收回土地所有權(quán)。被譽(yù)為“三大改造”之一的農(nóng)業(yè)改造，目的是要確立社會(huì)主義性質(zhì)的土地制度，確立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)關(guān)系。農(nóng)民個(gè)人直接所有的土地，也從土地?zé)o償入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，發(fā)展到農(nóng)村土地集體所有。
歷程3：集體所有→三級(jí)集體所有
1957年－1978年，“三級(jí)所有”的土地改革。由于歷史的種種原因，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)供給相對(duì)有限，所以又一次進(jìn)行土地改革。在土地集體所有的基礎(chǔ)上，土地屬于三級(jí)集體所有，即人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、農(nóng)村生產(chǎn)小隊(duì)三級(jí)所有。社員集體在公有土地上統(tǒng)一生產(chǎn)和勞動(dòng)，社員沒(méi)有任何私有土地，徹底消滅了私有制。這一階段是農(nóng)民的土地使用權(quán)徹底被收回的階段。
歷程4：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制讓土地所有權(quán)與使用權(quán)分離
1978年，十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了中國(guó)改革開(kāi)放的序幕，鄧小平提出并主張實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從1983年開(kāi)始在全國(guó)廣大農(nóng)村全面推行。到1983年底，98%左右的農(nóng)戶都實(shí)行了包干到戶，家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地面積占耕地總面積的97%左右，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。
歷程5：“新土改”允許土地流轉(zhuǎn)
改革開(kāi)發(fā)30年后，2008年10月12日，十一屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。決定中提到，“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。”
盤點(diǎn)：各地探索土地流轉(zhuǎn)
盡管2008年9月30日，胡錦濤考察安徽小崗村定調(diào)新土改方向——保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，并允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，然而自從有家庭承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就在悄然進(jìn)行。特別是隨著工業(yè)化的發(fā)展、城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民與土地的關(guān)系正悄然變革，越來(lái)越多的農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)、走出農(nóng)村，有的農(nóng)民就把土地或轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)租給別人。
有數(shù)據(jù)表明，上世紀(jì)80年代末90年代初，全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)量?jī)H占承包地總量的1-2%，90年代末達(dá)到4%左右，現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)5-6%。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如浙江省，則高達(dá)30%左右。
在新一輪的土地改革進(jìn)程中，各地對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了一定程度的探索，產(chǎn)生了很多新鮮事物，并總結(jié)了不同的模式。比如，小崗村從“分田到戶”到新型合作化，甘肅成立首個(gè)土地股份合作社，福建三明農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押貸款，溫州通過(guò)創(chuàng)新耕地流轉(zhuǎn)模式穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，天津則推行宅基地?fù)Q房。
國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)重慶、成都設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，兩地在不同程度試點(diǎn)土地流轉(zhuǎn)。
成都市從2008年開(kāi)始啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，成立國(guó)內(nèi)第一家產(chǎn)權(quán)交易所，并形成了多種相對(duì)成熟的土地流轉(zhuǎn)模式，比如：紅砂村的土地租賃模式，龍華村的集中經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)模式，湯營(yíng)村的土地入股“股權(quán)+紅利+工資”的模式，蒲江縣通過(guò)龍頭企業(yè)土地轉(zhuǎn)包模式等。
重慶在土地改革領(lǐng)域大膽探索，土地流轉(zhuǎn)方式多樣，包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、自愿交回等，并創(chuàng)造了土地?fù)Q社保的九龍坡模式。九龍坡區(qū)凡擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來(lái)源，又自愿退出宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，可以申報(bào)為城鎮(zhèn)居民戶口，并在子女入學(xué)、就業(yè)扶持、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生活保障等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。
各方聲音
當(dāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在我國(guó)悄悄地進(jìn)行時(shí)，業(yè)界曾有關(guān)于“農(nóng)村土地是否要私有化”的激烈爭(zhēng)論，盡管有的沒(méi)有直接說(shuō)“私有化”，但細(xì)看爭(zhēng)論的焦點(diǎn)內(nèi)容，流轉(zhuǎn)土地被定格為“私有化”。
有一種聲音說(shuō)：土地私有化，把土地產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)民，這樣農(nóng)民可以自由處理自己的土地；建立農(nóng)村土地交易市場(chǎng)，允許土地自由流轉(zhuǎn)，把土地變成一種財(cái)富而非枷鎖。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院于建嶸教授的觀點(diǎn)很有代表性，他認(rèn)為，必須改變農(nóng)村現(xiàn)存的土地制度，明確農(nóng)民的權(quán)利。也就是說(shuō)，要先從法律上把土地還給農(nóng)民，然后再考慮用市場(chǎng)手段來(lái)解決農(nóng)地征用問(wèn)題，探索建立農(nóng)地交易方面的制度。
另外有經(jīng)濟(jì)學(xué)家分析，發(fā)展中國(guó)家貧窮的關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)不明確，資產(chǎn)無(wú)法變成流動(dòng)的資產(chǎn)，并主張把土地產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民。吳敬璉先生換了個(gè)提法，將“田間權(quán)”，即永久的使用權(quán)還給農(nóng)民。他說(shuō)，“這個(gè)問(wèn)題不解決，許多像種田大戶的加速形成，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民的生產(chǎn)資金和生活資金等問(wèn)題都很難解決”。
厲以寧先生也表示，當(dāng)前制約農(nóng)村金融發(fā)展的是現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，尤其是農(nóng)村宅基地管理制度，宅基地和住宅不能流轉(zhuǎn)、不能抵押，不利于農(nóng)民致富和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
這是一種聲音，讓我們?cè)賮?lái)聽(tīng)聽(tīng)另一種聲音：解決中國(guó)的農(nóng)民問(wèn)題，寄托于農(nóng)地“私有化”是不現(xiàn)實(shí)的。土地制度無(wú)論怎么“化”，都無(wú)法在農(nóng)地上創(chuàng)造增量了。相反，如果農(nóng)地“私有化”了，一旦城市化和工業(yè)化遇到挫折或危機(jī)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)躲避危機(jī)的退路就很窄了，數(shù)億人的吃喝拉撒睡等“麻煩事”就不得不集中在城市里解決，幾乎沒(méi)有回旋余地，這是很危險(xiǎn)的。
比如，經(jīng)濟(jì)學(xué)家溫鐵軍曾不無(wú)擔(dān)憂地說(shuō)，一個(gè)農(nóng)民如果將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，又將宅基地使用權(quán)出售，那么他實(shí)際上已經(jīng)與他的土地失去了聯(lián)系。轉(zhuǎn)讓而得的現(xiàn)金哪有土地牢靠？這樣的農(nóng)村土地集體所有制，實(shí)際上已經(jīng)和私有制差別不大了。
李昌平也曾說(shuō)，集體沒(méi)有任何土地的權(quán)利，對(duì)于農(nóng)村是災(zāi)難性的。集體沒(méi)有土地權(quán)利，村民自治就沒(méi)有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
爭(zhēng)論歸爭(zhēng)論。黨的十七屆三中全會(huì)明確提出了土地流轉(zhuǎn)政策，農(nóng)村土地允許流轉(zhuǎn)了。不過(guò)，是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，并沒(méi)有私有化，而且要堅(jiān)持三個(gè)原則，“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。
農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，成為提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的必由之路。相關(guān)實(shí)踐證明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)緩和了人地矛盾，使部分農(nóng)民從土地上轉(zhuǎn)移出來(lái)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高了農(nóng)業(yè)的效益，也增加了農(nóng)民的收入。
不過(guò)，由于當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不健全，缺乏統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)辦法及糾紛處理辦法，個(gè)別流轉(zhuǎn)模式讓農(nóng)民的發(fā)展權(quán)無(wú)法得到保障。
有媒體披露，當(dāng)前在一些地方土地流轉(zhuǎn)存在“四多四少”：農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)多，報(bào)村鎮(zhèn)批準(zhǔn)備案少；口頭協(xié)議多，書(shū)面協(xié)議少；雙方約定不明的多，約定明確的少；書(shū)面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多，內(nèi)容規(guī)范的少。為此，業(yè)內(nèi)人士建議，為防止農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“走偏”，相關(guān)部門應(yīng)盡快研究制定土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，加強(qiáng)合同化管理，并出臺(tái)政府在土地流轉(zhuǎn)中的行為規(guī)范，建立雙方權(quán)益的保障制度。
結(jié)語(yǔ)
稍加揣摩，不管爭(zhēng)論的是土地性質(zhì)的公與私，還是農(nóng)村土地能否流轉(zhuǎn)，各方的初衷是好的，都是希望幫助農(nóng)民更好地保護(hù)土地的權(quán)益，所不同的是如何做到更好地保護(hù)。
我國(guó)的城市化進(jìn)程在加速推進(jìn)，農(nóng)村土地改革的腳步也不會(huì)停止。在此，筆者呼吁：由于我國(guó)農(nóng)村的土地狀況十分復(fù)雜，改革應(yīng)體現(xiàn)多樣性，不能搞“一刀切”。無(wú)論采取什么樣的方案，都應(yīng)該在考慮社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，充分體現(xiàn)農(nóng)民的意志，保護(hù)農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民獲得平等的公民待遇。只有這樣的土地改革，才是受農(nóng)民歡迎并有長(zhǎng)久生命力的。否則，帶給農(nóng)民的將是無(wú)盡的禍患。
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