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2025年09月01日
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2月19日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）對外發(fā)布，這是改革開放以來第21個、新世紀(jì)以來第16個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件。《意見》指出今明兩年是全面建成小康社會的決勝期，“三農(nóng)”領(lǐng)域有不少必須完成的硬任務(wù)。
值得注意的是，《意見》在涉及農(nóng)村土地制度改革領(lǐng)域，對如何通過土地改革實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的要素配置優(yōu)先滿足、資金投入優(yōu)先保障作出部署。此外，發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板亦是此次《意見》的重點內(nèi)容。
《意見》中“調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例”，由于涉及到巨額土地出讓金分配等敏感問題，引起多方關(guān)注。
2019年是新一輪農(nóng)村改革的開局之年。
2月19日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）對外發(fā)布。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，與以往一號文件往往聚焦“三農(nóng)”工作某一領(lǐng)域不同，《意見》涉及整個“三農(nóng)”工作的多個領(lǐng)域。而在《意見》涉及的8個方面共35項工作中，深化農(nóng)村土地制度改革相關(guān)工作相關(guān)內(nèi)容占據(jù)最大篇幅，具體要求涉及明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法、健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度、加快農(nóng)村承包地與宅基地確權(quán)頒證工作、推進(jìn)“三塊地”改革、調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍等多項農(nóng)村土改關(guān)鍵內(nèi)容。
分析人士指出，中央一號文件在涉及農(nóng)村土地制度改革領(lǐng)域，不僅明確劃清底線，強(qiáng)調(diào)夯實基礎(chǔ)，還對如何通過土地改革實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的要素配置優(yōu)先滿足、資金投入優(yōu)先保障，進(jìn)一步釋放農(nóng)村發(fā)展的活力，做了下一步工作部署。
打牢確權(quán)基礎(chǔ)
農(nóng)村承包地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，摸清全國承包地和宅基地的基本情況，被認(rèn)為是推進(jìn)其他農(nóng)村土地改革的基礎(chǔ)性工作。
2月20日，在國新辦就《意見》舉行的新聞發(fā)布會上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦表示，2019年是新一輪農(nóng)村改革的開局之年。處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系仍然是深化農(nóng)村改革的主線，要以土地制度改革為牽引，推進(jìn)農(nóng)村改革。
其中，韓長賦提到的農(nóng)村改革第一項工作，就是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。
“要扎實完成承包地確權(quán)登記頒證，妥善處理好、化解好遺留問題，將土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)到農(nóng)戶手中，頒鐵證、吃定心丸。這項工作在黨的十八大以后已經(jīng)連續(xù)干了五年，已經(jīng)基本完成，今年要做好收尾工作。同時，研究出臺第二輪土地承包到期以后再延長30年的配套政策，要根據(jù)中央要求，制定配套政策，確保政策銜接，能夠平穩(wěn)過渡。”韓長賦說。
實際上，《意見》不僅是在承包地領(lǐng)域提出要在基本完成承包地確權(quán)登記頒證工作基礎(chǔ)上，開展“回頭看”，做好收尾工作，妥善化解遺留問題，將土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放至農(nóng)戶手中。針對宅基地確權(quán)，《意見》還提出要加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，力爭2020年基本完成。
“確權(quán)不牢，地動山搖。”一位中部省份的農(nóng)業(yè)官員向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者解釋，不管是承包地流轉(zhuǎn)，還是閑置宅基地復(fù)墾、指標(biāo)調(diào)劑，都是建立在真實有效確權(quán)基礎(chǔ)上的活權(quán)舉措，一旦確權(quán)工作不能踏實做好，后續(xù)改革舉措再好也難以實施。
該人士介紹，之所以《意見》要提出“回頭看”，在于承包地確權(quán)登記頒證工作過程中，還存在一些歷史遺留問題。比如數(shù)據(jù)確權(quán)完成但頒證未能完成的問題，權(quán)屬不明地界糾紛較多、農(nóng)民不配合的問題等。
除了進(jìn)一步夯實農(nóng)村土改基礎(chǔ)，《意見》還再一次強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村土改的“底線”。《意見》提出，要堅持農(nóng)村土地集體所有、不搞私有化，堅持農(nóng)地農(nóng)用、防止非農(nóng)化，堅持保障農(nóng)民土地權(quán)益、不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶條件，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革。
進(jìn)一步放活土地權(quán)利
劃定底線、夯實基礎(chǔ)之后，《意見》對如何放活農(nóng)村土地權(quán)利，提出多點意見。
在“三塊地”改革領(lǐng)域，《意見》提出，在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內(nèi)容，完善制度設(shè)計。抓緊制定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理指導(dǎo)意見。研究起草農(nóng)村宅基地使用條例。開展閑置宅基地復(fù)墾試點。
對此，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，盡管《意見》提出“全面”推開土地征收制度與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，但不應(yīng)忽略《意見》“在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上”這一表述，是否在全國范圍內(nèi)推開，還要看《土地管理法》等相關(guān)法律的修改進(jìn)度。
今年1月，經(jīng)十三屆人大常委會第七次會議審議后的《土地管理法》修正案（草案）開始公開征求意見。該法案明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件及管理措施。對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用；集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。
在盤活農(nóng)村土地資源方面，《意見》則提出要開展閑置宅基地復(fù)墾試點。允許在縣域內(nèi)開展全域鄉(xiāng)村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治，盤活建設(shè)用地重點用于支持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。同時，《意見》要求扎實開展新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑使用，調(diào)劑收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉(xiāng)村振興。
除了放活農(nóng)村土地權(quán)利以外，《意見》中“調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例”，由于涉及到巨額土地出讓金分配等敏感問題，引起多方關(guān)注。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者則注意到，1月中旬，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊，曾在“清華三農(nóng)論壇2019”上，對于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍這一問題作了具體闡述。
韓俊表示，經(jīng)過初步測算，要落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃今后五年的重點任務(wù)，大約需要投資7萬億以上。因此，必須要建立財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜，社會積極參與的多元投入格局，要把更多的金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，滿足鄉(xiāng)村振興多元化多層次的金融需求。因此，需要調(diào)整土地出讓收入的支出結(jié)構(gòu)，提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。
“從過去幾年的情況來看，土地出讓的凈收益，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比重大約占30%，但去年（2018年）這一比例下降非常大。現(xiàn)在中央的要求是提高這一比例，所以說還需要提出更加‘硬’的要求來落實這個政策。”韓俊說。
據(jù)財政部今年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年全國土地出讓收入約為65096億元。自2013年至2017年，全國土地出讓收入分別為41250億元、42940億元、32547億元、37457億元和52059億元。
