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2025年07月19日
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“北上廣”等城市的行政區劃調整，或引發其他城市的“調整沖動”，專家指出———
日前，上海市黃浦、盧灣兩區行政區劃調整方案獲國務院正式批復，黃浦區、盧灣區建制將撤銷，設立新的黃浦區。近年來，類似的調整并不顯見。例如，北京曾將老城區的“四區合并為兩區”，廣州曾將老的東山區和芳村區分別并入了越秀區和荔灣區，天津、重慶、沈陽、深圳、廈門等也都有調整的舉動。
昨日，中國經濟地理研究會會長、中國人民大學公共管理學院區域與城市經濟研究所所長陳秀山在接受《南方日報》記者采訪時表示，“北上廣”等核心城市行政區劃調整不僅是城市的結構調整和功能升級之舉，更對其他城市有示范作用。然而，行政區劃調整重在資源整合，降低社會管理和運營成本，不可盲目跟風。
城市區劃調整有其必然性
隨著改革開放和社會經濟發展的迅速推進，中國核心城市行政區劃調整的腳步從未停止。
2005年，廣州東山區和芳村區分別并入了越秀區和荔灣區；以廣州開發區和南沙開發區為依托，蘿崗區和南沙區孕運而生。2009年，上海市原南匯區劃入浦東新區；天津撤銷塘沽、漢沽、大港三區，成立濱海新區；沈陽將東陵區、渾南新區、航高基地合署辦公；深圳擴容，把寶安、龍崗納入特區范圍；重慶兩江新區成立；廈門經濟特區擴大到全市；北京市中心東城、崇文、西城、宣武四個區撤銷，成立兩個新的首都功能核心區——— 東城區和西城區。
“這些年以來，由于經濟社會發展需要，我國核心城市迅速擴張，城市功能和以往有所變化，特別是部分中心城區凸顯出轄區范圍體量過小，行政壁壘給經濟發展帶來阻礙等問題。”陳秀山告訴記者，城市經濟發展到一定程度要突破傳統行政區劃的限制，必然會帶來行政區劃的調整。
區劃調整不能解決所有問題
陳秀山認為，部分城市主體功能區規劃跟城市建成區的區劃調整也不相同，涉及范圍、區域更廣，是根據國土的整個資源承載力、開發力度、人口密度，劃分成四種不同類型，覆蓋的面不僅包括城區也包括一些工業區、環境保護區、文化名勝古跡等等。
“未來兩三年內，地方上會有調整行政區劃的沖動，這也是加快城市擴張的‘捷徑’。但整個過程要非常謹慎，對經濟發展、社會管理還有文化融合的考慮至關重要。當然，區劃調整不是地方政府可以拍腦袋決定的，報批程序相當嚴格，國務院會最終把關。”陳秀山說。
陳秀山告訴記者，核心城市的示范作用并不適合全國推廣，區劃調整也不是“全國一盤棋”，要看城市本身的需要，更不能把行政區劃調整當做解決所有問題的法寶。
建議1強化城區功能，力求1+1>2
“上海黃浦、盧灣撤二為一的模式與北京以城北帶動城南發展的模式有所不同。黃埔、盧灣一直都是上海金融中心區，現在兩個中心成為一個相當于強強聯合，形成優勢資源共享，達到1+1>2的效果，強化中心城區功能。”陳秀山說。
除了同為金融中心外，黃浦、盧灣兩區在現代服務、商貿物流、專業服務、休閑旅游和文化創意等諸多產業同樣匯集了很多項類似的優勢資源，通過整合規劃后，將進一步降低行政成本，突出產業功能，并有利于集中精力在一些高端領域先行先試、形成突破。
在陳秀山看來，由于各自需求不同，城市區劃調整所走的路也處于不同序列。其中，特區和新區區劃調整就不能單純依靠土地和經濟資源，而要依靠其自身基礎設施更好、經濟活躍的優勢進行整合式發展。
建議2城市有序管理要同步進行
據了解，繼北京公布區劃調整后，深圳經濟特區正式擴容，范圍從原來的羅湖、福田、南山、鹽田四區擴大到全市，將寶安、龍崗納入特區范圍。自此，深圳特區面積從327.5平方公里擴大至1991平方公里，擴容5倍。從2010年7月1日開始，101項特區法規開始在全市適用。這標志著長期以來困擾特區內外執法的“一市兩法”問題得到徹底解決。
特區擴容也從根本上解決了深圳在特區功能和城市空間相分隔情況下的二元化狀況，為深圳的發展騰挪出更大的空間，為解決土地、資源、能源、人口的難以為繼提供了一種解決途徑。
陳秀山告訴記者，特區通過調整擴大行政區劃可能爭取到更多的發展資源和國家政策支持，先行先試，發展特色新產業、物流業、制造業的功能也會增強。然而在增強城市生產力的同時，要對擴容部分進行有序管理，地方政府的行政效率也要隨即跟上。
建議3
政府機構改革要跟進
陳秀山認為，行政區域太小，導致了高昂的行政成本，降低了政府部門的辦事效率。合并后兩套體系合并為一個，達到精簡機構目的的同時，同一崗位的人員將增多，很可能導致政府機構的臃腫。所以，合并的過程最好能與政府機構改革結合起來。
以廣州為例，原越秀區與原東山區合并而成的新越秀區，改變了原東山區面積僅有9平方公里的尷尬局面，總面積增至32.82平方公里，成為廣州市政治、文化中心。隨著行政區劃調整，越秀區事業單位、公安、教師、公務員等編制，比原東山、越秀兩區的總和減少近千人，這將降低行政成本、提高管理效能。2006年1月至9月，全區地區總值、稅收、財政一般預算收入分別比2005年同期增長11.57%、18.93%和10.23%，經濟總量居全國省會城區首位。
建議4
推進區域平衡拓展發展空間
如果說廣州行政區劃調整是一次成功的嘗試，那么北京的“四城變兩區”對此后陸續進行的城市行政區劃調整起到了示范作用。
“東城、崇文、西城、宣武四個區撤銷，成立兩個新的核心區——— 東城區和西城區。解決北京南北城發展不平衡問題，給城市發展帶來大空間。”陳秀山說。
據了解，北京內城四區的行政區域格局，是自1961年以后逐步形成的。但隨著北京城市規模的擴大、城市人口的增加，內城四區原有的行政區域格局逐漸顯示出了弊端。
崇文區和宣武區是北京18個行政區中面積最小、人口最少的兩個，發展空間受到局限，經濟社會發展水平滯后于核心區北部。調整后，新東城區面積41.84平方公里，常住人口86.5萬人。新西城區面積50.70平方公里，常住人口124.6萬人。
北京市政府稱，此次涉及北京最核心區的區劃調整，有四大好處：一是有利于推進核心區南北區域均衡發展；二是有利于提高核心區的承載能力和服務水平；三是有利于加強歷史文化名城的整體保護；四是有利于降低行政成本，提高行政效率。
