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2025年07月16日
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新冠肺炎疫情爆發以來，武漢等重疫區的病床、醫用物資、生活用品等緊缺問題突出，跨區域原料運輸難、員工返崗難等現象凸顯，消費和生產出現全國性的暫時停頓狀態。
這種現象的出現，一定程度暴露出區域經濟布局的不合理問題。下一步，應在區域協同應急能力建設、區域經濟抗風險能力建設等方面加大力度，構建更加具有韌性的區域經濟布局。
防控疫情凸顯區域發展三大問題
此次疫情中，無論是作為區域中心城市的武漢，還是其周邊地區，在重大危機面前都顯現出了公共治理方面的短板和不足，區域間合作也因城市各自采取“封閉”“隔離”等措施而無法開展。
首先，農業轉移人口市民化進程緩慢。表面上看，這次疫情蔓延是由于新冠病毒具有強傳播性和恰逢春節前后大規模人口跨區域流動。實質上，與農業轉移人口市民化推進緩慢有很大關系，城鄉間、東中西部省份間大規模人口流動絕大部分是生產性流動，與消費性流動不同，這種生產性流動一旦停止，會直接導致經濟社會活動停滯。
如果能將戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率之間將近15%的差距縮小，跨區域流動人口規模將大大縮小，潛在風險也會降低。
其次，區域中心城市“一城獨大”，優質資源過度集中。長期以來，湖北省經濟社會發展不平衡的突出表現是武漢市“一城獨大”。2019年武漢經濟規模占全省比重達36%左右，而武漢及周邊8個城市組成的武漢“1+8”城市圈中，8個城市的GDP合計尚不足1萬億，僅為武漢的一半多。
武漢強大的“虹吸效應”下，無論是產業、人口還是優質的醫療教育資源高度聚集于此。
這種經濟資源和人口的高度集中，帶來武漢和周邊城市間人口的密集流動。目前除武漢外，累計確診病例最高的孝感、黃岡兩市都在“1+8”城市圈。另一方面，周邊城市公共服務資源與武漢差距很大。被稱為武漢后花園的鄂州，目前確診人數超過1300人，自身的醫療能力較弱，平時居民大都到武漢就醫，疫情爆發初期，鄂州甚至缺乏基本的核酸檢測等能力，需要派專人采樣后往返武漢檢測。如果能更好地推進區域協調發展，實現產業、人口和公共服務的均衡布局，更利于區域內城市間協作應對危機。
再次，區域協同重發展合作，輕危機應對。疫情發生后，在中央集中統一調度下，各地積極支援武漢和湖北省其他城市抗擊疫情，形成全國一盤棋的良好局面。但也出現不同城市間因各自防控疫情，導致區域間交通不暢，醫療物資生產供應鏈中斷，影響對疫區的物資保障。
居民從一地返回另一地，需重新開始居家隔離。這類“一刀切”的政策，人為延長隔離時間，阻礙了企業復工復產進度和經濟社會秩序的恢復。目前中國區域間協調以經濟合作為主，面對重大危機缺少有效的合作機制和制度安排。
亟待增強區域經濟發展韌性
中央提出新形勢下優化區域經濟布局，要增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能。
下一步，應加快破除區域經濟發展中的弊端，提高區域協同應對急難險重任務的應急體系，提高區域經濟發展的韌性。
加快農業轉移人口市民化進程。一方面，要推動地方政府轉變觀念，認識到農業轉移人口市民化將帶動消費需求的增長和人口紅利的充分釋放；長期看，給地方經濟發展帶來的收益將遠大于付出的成本。敦促各級政府清理與農業轉移人口市民化和戶籍制度改革方向相悖的限制措施，貫徹落實好國家相關政策。
另一方面，中央財政繼續加大財政獎勵資金規模，繼續實施城鎮建設用地增加規模、中央預算內投資安排與吸納農業轉移人口數量掛鉤規定，可有更大比重的傾斜。制定精準的土地、財政和重大項目傾斜等政策，引導人口在大中小城市和小城鎮合理布局?？紤]到中國農業人口規模龐大的國情，應下更大力氣推進鄉村振興戰略，引導鄉村特色產業發展，形成城鄉融合、各彰優勢的合理布局。
構建更加均衡的都市圈，提高中心城市和城市群綜合承載能力。加大對都市圈、城市群內部交通設施和公共服務設施的投資，既可有效穩定經濟增長，又可提高都市圈、城市群內生產力和人口的合理布局，構建中心城市帶動都市圈，都市圈帶動城市群，城市群帶動區域發展的良性機制。
首先，加快建設“一小時”軌道交通。把發展市域（市郊）鐵路作為實現都市圈內1小時通勤的重要抓手，推動建設現代化都市圈。將城郊和城際軌道交通作為下一步交通基礎設施投資的重點。我國超大特大城市的市域（市郊）鐵路里程數與國外大都市圈差距很大。倫敦市郊鐵路長度約為3600公里，東京超過2000公里，北京僅為200多公里，武漢與周邊城市間的城際鐵路規劃建設也剛起步。
其次，從區域產業鏈角度優化中心城市和周邊城市產業布局。都市圈內的小城市或小城鎮主要功能是為中心城市的科技創新提供產業支撐，包括創新成果的應用、生產制造和生產性服務業等，逐步形成各具特色的產業集群。
再次，推動優質醫療教育等公共服務資源合理布局，盡快實現產城融合、職住平衡。在都市圈內推動公共資源配置與常住人口規模掛鉤機制，改變原有公共服務按行政等級配置的狀況。在都市圈內建立優質公共服務資源共享機制，優化教育和醫療資源布局，率先開展分級診療制度試點。
打造新型區域生產綜合體。這次武漢以及湖北其他城市“封城”后，不僅口罩等醫療物資緊缺，蔬菜、糧食等生活物資供應也開始顯現緊張態勢，面對危機一個城市甚至一個城市群“養活”不了自己的情況是存在的。未來可以考慮新型區域生產綜合體模式。一是在產業布局、產業結構等方面，在發揮市場決定性作用的同時，更好發揮政府作用。既要強調發揮區域比較優勢推動產業專業化，又要考慮區域糧食、生態、應急等多重目標，在產業市場化和服務區域急難險重任務的公益性之間實現平衡。二是更加重視區域內輕重產業比例、服務本地和出口企業比例等的優化平衡。三是提高急時儲備應急物資和生產產品的能力，更好構建平時民用，急時民用轉急用的機制。
建立區域間應急協作機制。首先，完善區域公共衛生風險協同應對機制。重大疫情發生時，區域內省市間、大中小城市間能迅速實現各類資源的有效銜接，特別是實現醫院、醫療設備等資源共享，避免把“隔離”變成“隔斷”。探索雙向應急協同，組織參與援助的醫護人員和醫療設備進入疫情中心區，組織輕癥患者就地治療，化解疫情中心區床位緊缺等突出矛盾，實現患者早入院。其次，設立區域應急救援平臺，面對區域性的公共衛生、自然災害、生態安全等風險時，發揮危機預警、信息發布、物資調度等功能；建立區域應急協同機制，形成應急物資、人員、設備、資金等會商協調執行機制。再次，區域內針對不同類別的戰略性物資，建立應急物資保障體系和采購供應體系，以及急時集中生產調度機制。
作者陳妍為中國國際經濟交流中心副研究員；馬慶斌為中國國際經濟交流中心研究員、城市化委員會委員
