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2025年07月16日
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1997年亞洲金融危機(jī)后，中央在“十六大”報(bào)告中提出“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”。2008年金融危機(jī)之后，中央在2010年將城鎮(zhèn)化列為“十二五”規(guī)劃研究的重要議題，在2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出“城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在”。
目前，新冠肺炎疫情在全球肆虐，成為全球性公共衛(wèi)生事件，給今后一段時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)重大影響。如何找準(zhǔn)應(yīng)對(duì)的切入點(diǎn)和突破口，已成為需要重點(diǎn)考量的問(wèn)題。各方面的基本共識(shí)是：“十四五”期間，全球化進(jìn)程將進(jìn)入調(diào)整期。外需方面，近期有困難、遠(yuǎn)期有挑戰(zhàn)。因此，妥善應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化，加強(qiáng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)循環(huán)，充分激發(fā)內(nèi)需潛力，應(yīng)是中國(guó)的重要策略。
結(jié)合謀劃“十四五”發(fā)展戰(zhàn)略，筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化應(yīng)有新的更大的歷史擔(dān)當(dāng)。這不僅必要，也完全具有可行性。中國(guó)城鎮(zhèn)化率只有60%，這其中還有2億多進(jìn)城人口沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍；“十三五”以來(lái)謀劃的19個(gè)城市群及近兩年推動(dòng)的30座都市圈多處于培育發(fā)展階段；我國(guó)城市建設(shè)短板不少，中小城市數(shù)量仍顯不足。從需求的角度講，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)將擴(kuò)大內(nèi)需、加大投資，這是中國(guó)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)社會(huì)“基本盤(pán)”的需要。從供給的角度來(lái)講，全球經(jīng)濟(jì)衰退幾成定局，需要將業(yè)已形成的龐大生產(chǎn)能力投向城鎮(zhèn)化相關(guān)的民生服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多領(lǐng)域。
三大變革是主線
質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革這三大變革，涵蓋國(guó)民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域、各層面，是高質(zhì)量發(fā)展階段的必然要求。“十四五”（2021~2025）期間，中國(guó)城鎮(zhèn)化將進(jìn)入新階段，需要緊緊圍繞三大變革的目標(biāo)、要求，加快提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。
一是質(zhì)量變革。本質(zhì)上來(lái)講，城鎮(zhèn)化的核心就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這既包括一部分農(nóng)業(yè)人口還要轉(zhuǎn)移出來(lái)，也包括要解決好中國(guó)業(yè)已存在的一些“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，不僅是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得怎么樣，還包括要產(chǎn)生數(shù)量更多的新市民，形成素質(zhì)更高的新市民隊(duì)伍。這意味著城鎮(zhèn)化不僅要強(qiáng)調(diào)“落戶”這一個(gè)點(diǎn)上的動(dòng)作，而且要強(qiáng)調(diào)市民化這一條主線。
截至2019年底，中國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.6%，這中間有16.22個(gè)百分點(diǎn)的差值，對(duì)應(yīng)著2.27億人口還沒(méi)有做到真正意義上的落戶，還不能享受基本的公共服務(wù)待遇，更談不上成為新市民。考慮到還有2億多現(xiàn)有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，那么未來(lái)實(shí)際上就需要推動(dòng)4億~5億人在城市落戶成為新市民。這樣做的意義在于：真正體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政理念；能夠延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動(dòng)時(shí)間；能夠擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)投資增長(zhǎng)；發(fā)掘出中國(guó)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的最大潛力，這也是中國(guó)成功邁向現(xiàn)代化的重要保證。 二是效率變革。效率變革需要破除制約效率提升的各種體制機(jī)制障礙，以既定的投入獲取最大的產(chǎn)出。城鎮(zhèn)化的過(guò)程，恰恰就是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的過(guò)程，流動(dòng)的目的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場(chǎng)化配置，實(shí)現(xiàn)低效率向高效率變革。
效率變革就要求必須加快城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)并未形成，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地入市有所進(jìn)展，但規(guī)模小，沒(méi)有全面推開(kāi)。大量的宅基地、公益性建設(shè)用地仍然處于低效率使用狀態(tài)，甚至出現(xiàn)“撂荒”“閑置”。2019年末，農(nóng)村就業(yè)人口尚有3.32億人，農(nóng)民人均產(chǎn)出效率不足城市勞動(dòng)力的10%。進(jìn)城農(nóng)民工45歲返鄉(xiāng)現(xiàn)象仍很普遍。城市可持續(xù)發(fā)展的投融資機(jī)制沒(méi)有形成，一些地方負(fù)債率較高、負(fù)債基數(shù)大。同時(shí)，資本下鄉(xiāng)遇到一定瓶頸障礙，資金要素得不到充分使用。
三是動(dòng)力變革。城鎮(zhèn)化的動(dòng)力正在發(fā)生重大變化。從產(chǎn)業(yè)角度來(lái)講，制造業(yè)與服務(wù)業(yè)共同帶動(dòng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口去向來(lái)看，中小城市和小城鎮(zhèn)的門(mén)檻已放開(kāi)，但吸引力不夠；超大、特大城市有吸引力，但承載力不夠。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望達(dá)到的目標(biāo)來(lái)看，以往主要是追求收入水平提升，現(xiàn)在已向獲得居住、就業(yè)、教育等一攬子公共服務(wù)的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。其中，“十四五”期間最為明顯的變化就是，中心城市、都市圈和城市群等所構(gòu)成的空間動(dòng)力系統(tǒng)，將逐步取代單一的城鎮(zhèn)空間，成為高質(zhì)量發(fā)展的新型動(dòng)力系統(tǒng)。
都市圈和城市群發(fā)展有賴于傳統(tǒng)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，但又不同于行政區(qū)。行政手段解決行政區(qū)內(nèi)部問(wèn)題已經(jīng)有豐富的經(jīng)驗(yàn)，但行政手段并不完全適用于超越行政區(qū)邊界范圍的復(fù)雜空間、聯(lián)系空間、流動(dòng)空間的治理。新型經(jīng)濟(jì)空間的治理問(wèn)題就成為動(dòng)力變革面臨的重要問(wèn)題。對(duì)于新型經(jīng)濟(jì)空間來(lái)說(shuō)，諸如治理主體、目標(biāo)、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、機(jī)制等方面，都還不清晰、不健全、不完善。如何提升中心城市和城市群的綜合承載力，發(fā)揮其在城鎮(zhèn)化中的動(dòng)力作用，就必須圍繞治理體系，實(shí)施一系列重大改革。
從四個(gè)方面突破
展望“十四五”，應(yīng)進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位，為國(guó)家改革發(fā)展注入動(dòng)能。城鎮(zhèn)化要發(fā)揮好作用，也需要進(jìn)一步凝聚改革共識(shí)，形成突破合力。
一是在新市民和新城市數(shù)量增加上取得突破。新市民培育有三大塊：新近的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人群；已在城市工作但并未獲得落戶資格的人群；已落戶但并未從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、心理上融入城市的人群。有人認(rèn)為，此次疫情過(guò)程中，農(nóng)村再次充當(dāng)了勞動(dòng)力的“蓄水池”。但要清楚一點(diǎn)：依靠農(nóng)村這塊“海綿”來(lái)消減城市經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，效果會(huì)越來(lái)越弱。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，必須十分堅(jiān)定地走城鎮(zhèn)化道路，吸納與培養(yǎng)新市民，持續(xù)壯大中等收入群體規(guī)模。中國(guó)城市數(shù)量偏少，如果把一批符合條件的鎮(zhèn)改市，投資拉動(dòng)效應(yīng)將十分顯著，可從鎮(zhèn)區(qū)人口超過(guò)5萬(wàn)的800多個(gè)鎮(zhèn)中分批選擇“侯選市”，尤其是少數(shù)特大鎮(zhèn)的建成區(qū)人口已達(dá)到四五十萬(wàn)人，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，應(yīng)加快促進(jìn)其中一部分鎮(zhèn)成為新生城市。
二是在都市圈的能級(jí)提升上取得突破。城市群是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的未來(lái)形態(tài)，都市圈是現(xiàn)實(shí)的突破口和最有力的抓手。以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為例，長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展要做實(shí)做強(qiáng)上海大都市圈、南京大都市圈、杭州大都市圈、合肥大都市圈等。成渝區(qū)域發(fā)展，也需要充分依賴成都大都市圈、重慶大都市圈以及這兩個(gè)都市圈的融合互動(dòng)。在更廣闊的空間上看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是一連串都市圈的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。未來(lái)二三十年，以都市圈空間為重點(diǎn)載體，布局新型基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務(wù)水平，推進(jìn)綜合性改革，空間巨大。特別是，結(jié)合此次武漢大都市圈防控疫情的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，著眼于現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)情境下的國(guó)家安全，設(shè)立以地方政府為主體、以都市圈為基本單元的應(yīng)急響應(yīng)體制；構(gòu)建區(qū)域性的公共資源應(yīng)急調(diào)配機(jī)制等，意義深遠(yuǎn)。
三是在要素市場(chǎng)化配置上取得突破。“十四五”是要素市場(chǎng)化配置加速落地的五年。要素市場(chǎng)化配置改革，涉及領(lǐng)域眾多，困難重重。城鎮(zhèn)化領(lǐng)域在推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置、引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)、推進(jìn)資本要素市場(chǎng)化配置、加快發(fā)展技術(shù)要素市場(chǎng)、加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、加快要素價(jià)格市場(chǎng)化改革等方面，已積累了豐富的改革經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)集中梳理一批試點(diǎn)做法，使之上升到法律法規(guī)層面。此舉既可鞏固城鎮(zhèn)化改革成果，又能實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)大要素市場(chǎng)化的廣度、深度，對(duì)經(jīng)濟(jì)全局意義重大。
四是在治理體系與治理能力現(xiàn)代化上取得突破。“十三五”城鎮(zhèn)化領(lǐng)域取得了一系列改革發(fā)展成果，僅國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作就在2省及232個(gè)城鎮(zhèn)地區(qū)，開(kāi)展了三批的多任務(wù)、多目標(biāo)改革。但也要看到，城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的“四梁八柱”雖然初步建立，但還有相當(dāng)多的不完善、不健全之處。有些方面碎片化、短期化、行政化推動(dòng)色彩較濃，沒(méi)有上升到國(guó)家治理體系與治理能力建設(shè)的高度。“十四五”將開(kāi)啟中國(guó)邁向現(xiàn)代化的新征程，高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化將推動(dòng)中國(guó)向城市高度發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)融合的社會(huì)變遷，核心內(nèi)容是制度變遷，是制度更加定型、更加成熟。沿著這一方向來(lái)看，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，為城鎮(zhèn)化改革順利推進(jìn)提供了保障；同時(shí)，城鎮(zhèn)化改革與制度探索是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。通過(guò)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，國(guó)家未來(lái)可探索更加成熟、更加定型的各類(lèi)治理制度，這應(yīng)是城鎮(zhèn)化改革的方向。
（作者為民盟中央經(jīng)濟(jì)委副主任、中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）
