時間：2021-06-26 12:32:14
來源：城市化網 作者：譚少容
據國家發改委網站消息，為推進實施積極應對人口老齡化國家戰略，以“一老一小”為重點完善人口服務體系，擴大養老托育服務有效供給，提升服務質量，完善服務體系，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，國家發展改革委、民政部、國家衛生健康委共同制定了《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》）。
人口老齡化是今后較長一段時期我國的基本國情，“十四五”時期我國養老、托育服務體系建設面臨的需求更為迫切。主要表現為，老齡化程度持續加深，2020 年底，我國 60 歲以上的老年人口達 2.6 億，今后 5 年 60 歲及以上老年人將以每年約 1000 萬人的速度增長，高齡和失能失智老人數量不斷增多，養老服務需求持續增長，對服務能力和質量提出更高要求；全面兩孩政策實施以來，經濟負擔、嬰幼兒照護和女性職業發展等經濟社會因素已成為影響生育的重要因素，而當前托育服務仍處于起步階段，既面臨需求不斷擴大、投資快速增長的發展機遇，也面臨設施缺口大、運營成本高、人才供給不足等挑戰。
從發展目標看，到 2025 年，在中央和地方共同努力下，堅持補短板、強弱項、提質量，進一步改善養老、托育服務基礎設施條件，推動設施規范化、標準化建設，增強兜底保障能力，增加普惠性服務供給，提升養老、托育服務水平，逐步構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，不斷發展和完善普惠托育服務體系。
“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案
為積極應對人口老齡化，聚焦“一老一小”領域擴大養老托育服務有效供給，提升服務質量，完善服務體系，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》和黨中央、國務院有關文件要求，制定“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案。
一、實施背景
黨中央、國務院高度重視保障和改善民生工作，習近平總書記多次就養老、托育作出重要批示，要求抓住重點難點問題，補齊養老托育短板弱項。李克強總理要求發展就近可及、普惠公平的“一老一小”服務。“十三五”以來，黨中央、國務院印發了《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（國辦發〔2016〕91號）、《關于推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5號）、《關于促進 3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（國辦發〔2019〕15 號）、《關于促進養老托育服務健康發展的
意見》（國辦發〔2020〕52 號）等政策文件也相繼出臺，為長期做好相關工作奠定了基礎。
人口老齡化是今后較長一段時期我國的基本國情，“十四五”時期我國養老、托育服務體系建設面臨的需求更為迫切。主要表現為，老齡化程度持續加深，2020 年底，我國 60 歲以上的老年人口達 2.6 億，今后 5 年 60 歲及以上老年人將以每年約 1000 萬人的速度增長，高齡和失能失智老人數量不斷增多，養老服務需求持續增長，對服務能力和質量提出更高要求；全面兩孩政策實施以來，經濟負擔、嬰幼兒照護和女性職業發展等經濟社會因素已成為影響生育的重要因素，而當前托育服務仍處于起步階段，既面臨需求不斷擴大、投資快速增長的發展機遇，也面臨設施缺口大、運營成本高、人才供給不足等挑戰。
“十四五”時期是實現“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，是全面建成小康社會后邁向基本實現社會主義現代化的關鍵階段，是積極應對人口老齡化的重要戰略機遇期。加強養老、托育服務體系建設，是在發展中保障和改善民生的基礎性工程，是貫徹落實全面建設社會主義現代化強國任務要求的具體實踐，對于實現老有所養、幼有所育，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要具有重要意義。
二、總體思路
（一）指導思想。
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持以人民為中心的發展思想，深入實施積極應對人口老齡化國家戰略，進一步深化養老托育領域供給側結構性改革，注重普惠性、基礎性、兜底性，擴大服務供給，提升服務質量，完善服務體系，更好實現社會效益和經濟效益相統一，逐步滿足人民群眾多層次、多樣化需求，促進廣大家庭和諧幸福、經濟社會持續發展。
（二）發展目標。
到 2025 年，在中央和地方共同努力下，堅持補短板、強弱項、提質量，進一步改善養老、托育服務基礎設施條件，推動設施規范化、標準化建設，增強兜底保障能力，增加普惠性服務供給，提升養老、托育服務水平，逐步構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，不斷發展和完善普惠托育服務體系。
（三）基本原則。
1.堅持統籌規劃，科學布局。充分考慮本地國土空間規劃、服務人口和半徑等情況，優化資源配置，統籌“一老一小”服務設施數量、規模和布局，推動人民群眾就近就便享受服務。
2.堅持保障基本，適度普惠。強化政府?；径档拙€職能，補齊重點人群、重點領域、重點地區設施建設短板。引導發展質量有保障、價格可承受、方便可及的普惠養老、托育服務。
3.堅持地方為主，中央支持。地方履行發展“一老一小”服務的主體責任。中央預算內投資發揮引導和帶動作用，盡力而為、量力而行，建立激勵機制，鼓勵地方真抓實干。
4.堅持改革創新，整體推進。創新優化中央預算內投資安排方式，以投資換機制，帶動地方制定實施“一老一小”整體解決方案，明確目標責任，健全工作機制，優化發展環境。
三、建設任務和建設標準
（一）建設任務。
1.養老服務體系。一是建設連鎖化、標準化的社區居家養老服務網絡，提供失能照護以及助餐助浴助潔助醫助行等服務。二是新建或改擴建公辦養老服務機構，提升公辦養老服務機構護理能力和消防安全能力，強化對失能失智特困老年人的兜底保障。三是擴大普惠性養老服務供給，支持培訓療養機構改革轉型發展養老，支持醫療機構開展醫養結合服務。
2.托育服務體系。一是新建或利用現有機構設施、空置場地等改擴建，建設一批公辦托育服務機構，支持承擔指導功能的示范性、綜合性托育服務中心項目建設。二是擴大普惠性托育服務供給，支持企事業單位等社會力量舉辦托育服務機構，支持公辦機構發展普惠托育服務，探索發展家庭育兒共享平臺、家庭托育點等托育服務新模式新業態。
3.兒童友好城市建設示范。一是支持兒童勞動教育、自然教育、課外實踐、科技體驗、素質拓展等校外活動場所設施建設。二是支持城市街區、道路、社區以及學校、醫療機構、公園、圖
書館、綠地等公共空間和公共設施適兒化改造等。
4.落實重大決策部署的建設項目。黨中央、國務院做出重大決策部署以及中央領導同志要求國家發展改革委落實的養老、托育服務重大工程和重大項目，現有建設任務暫未覆蓋的，可另行制定具體實施方案，納入積極應對人口老齡化工程和托育建設統籌實施。
（二）建設標準。
各地要科學規劃公辦養老、托育服務設施建設的用地、面積、功能和裝備結構，依照《老年人照料設施建筑設計標準》（JGJ450—2018）、 《老年養護院建設標準》 （建標144—2010）、《托兒所、幼兒園建筑設計規范》（JGJ39）、《托育機構設置標準（試行）》等標準規范，以及“十四五”托育機構建設指導指南等，合理確定項目建設內容和建設規模，避免鋪張浪費、貪大求洋。普惠養老服務設施建設的功能布局、參數設置等可參考《老年養護院建設標準》（建標144—2010）相關規定，普惠托育服務設施建設的功能布局、參數設置等可參考相關標準規范，結合本地實際合理設定建設內容和建設規模。建筑環境及消防設施配置要符合《建筑設計防火規范》（GB50016—2018 版）、《社會福利機構消防安全管理十項規定》（民函〔2015〕280 號）、《建筑滅火器配置設計規范》（GB50140）《消防安全標志》（GB13495）、《消防控制室通用技術要求》（GB25506-2010）等相關標準規范要求。
四、項目遴選要求
積極應對人口老齡化工程和托育建設專項項目遴選過程中，優先考慮京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、海南全面深化改革開放、黃河流域生態
保護和高質量發展等國家區域重大戰略以及成渝地區雙城經濟圈建設要求，并積極向脫貧地區、民族地區、邊境地區、革命老區等重點地區傾斜。同時，還要符合以下項目建設和測算要求。
（一）公辦養老服務機構能力提升項目。
1.社區居家養老服務網絡建設項目。支持多個公辦社區養老服務機構組網建設運營，單個機構建設（含新建、改擴建）床位不少于 30 張護理型床位，床均面積控制在 30—40 平方米之間，投資按每床位 12 萬元測算，不足 12 萬元的按實際計算。
2.公辦養老服務機構（含特困人員供養服務機構）建設項目。一是支持公辦養老服務機構（含特困人員供養服務機構）建設和護理能力改造提升。建設（含新建、改擴建）床位控制在 500 張以內，床均面積在 42.5—50 平方米之間，建設規?？刂圃?21250平方米以內，每張養老床位床均投資按 15 萬元測算，不足 15 萬元的按實際計算。二是支持公辦養老服務機構消防安全改造提升。對已建成但未達到消防安全標準的公辦養老服務機構（含特困人員供養服務機構）進行建筑消防設施改造，配備消防器材，改造安全疏散設施、微型消防站、消防安全標志等。消防安全改造提升按“400 元/平方米×建筑面積”測算，不足測算標準的按實際計算。
（二）普惠養老城企聯動專項行動。
通過新建養老服務設施，以及改擴建適宜的培訓療養設施、廠房、醫院、閑置校舍、辦公用房及其他設施等方式，中央預算內投資重點支持“社區、醫養、旅居、培療轉型養老”4 類項目：
1.支持養老服務骨干網建設，夯實社區居家養老服務網絡。發展集中管理運營的社區嵌入式、分布式、小型化的養老服務設施和帶護理型床位的日間照料中心，支持連鎖化、綜合化、品牌化運營，增加家庭服務功能模塊，強化助餐助浴助潔助醫助行等服務能力，增強養老服務網絡的覆蓋面和服務能力。
2.支持綜合性養老服務機構建設。支持社會力量建設專業化、規模化、醫養結合能力突出的養老服務機構，完善長期照護服務的標準規范，加強專業護理人才培養儲備，提升信息化、智能化管理服務水平，促進康復輔助器具推廣應用，強化對失能失智老年人的長期照護服務。支持醫療機構開展醫養結合服務，建設項目原則上床位數應在 50 張及以上，床均面積控制在 30—50 平方米之間，床位數可根據老年人需求或機構實際條件進行適當調整，可同時申請設備包。
3.支持普惠旅居養老服務機構建設，結合各地區資源稟賦狀況，形成季節性地方推介目錄，加強跨區域對接聯動，暢通全國普惠旅居養老服務。
4.支持黨政機關和國有企事業單位所屬培訓療養機構轉型發展普惠養老項目。《關于黨政機關和國有企事業單位培訓療養機構改革的指導意見》（中辦發〔2016〕60 號）提出，通過改革有效盤活國有資產存量，加快轉型發展，促進公共資源向社會開放，支持轉向健康養老等新型服務業?！蛾P于推進黨政機關和國有企事業單位培訓療養機構轉型為養老服務設施的實施意見》（發改體改〔2020〕156 號）進一步明確將培訓療養機構轉型為養老服務設施作為改革的主要方向。按照以上文件要求，對于中央所屬培訓療養機構轉型項目，可通過完成“先接后交”手續，視同資產承接方已具備項目產權或使用權，組織申報中央預算內投資，各地要加大政策支持和協調推進力度。同時，對于完成資產交接、前期手續完備、符合中央預算內投資相關要求的地方所屬培訓療養機構轉型項目，成熟一批、儲備一批，積極納入支持范圍。
（三）公辦托育服務能力建設項目。
支持公辦托育服務機構建設，鼓勵采取公建民營、購買服務等方式運營。支持地市級及以上政府建設承擔指導功能的示范性、綜合性托育服務中心項目，設置一定規模的托位，并提供托育從業人員培訓、托育機構管理咨詢、托育產品研發和創新設計、家庭養育指導及嬰幼兒早期發展等服務?！笆奈濉逼陂g將根據托育服務體系建設情況，在相關部門另行研究制定托育服務綜合指導中心建設標準后，安排中央預算內投資予以支持。
（四）普惠托育服務專項行動。
支持社會力量發展社區托育服務設施和綜合托育服務機構。新建、改擴建一批嵌入式、分布式、連鎖化、專業化的托育服務設施，提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多樣化的普惠托育服務。支持工業（產業）園區、用人單位等利用自有土地或設施新建、改擴建托育服務設施，普惠托位要向社會開放提供。培育承擔一定指導功能的示范性托育服務機構，發展互聯網直播互動式家庭育兒服務，鼓勵開發嬰幼兒養育課程、父母課堂等。支持公辦機構發展普惠托育服務。鼓勵依托社區、幼兒園、婦幼保健機構等新建和改擴建嵌入式、分布式、連鎖化、專業化的托育服務設施，原則上單個機構建設托位規模在150個以內為宜。
（五）兒童友好城市建設示范項目。
支持納入國家兒童友好城市建設示范范圍的城市加強兒童校外活動場所設施以及城市公共空間和公共設施適兒化改造等，項目建成后應向所在地全體適齡兒童提供公益或普惠性服務，營利性項目不納入支持范圍，重點支持能夠補短板、強弱項，具有示范帶動效應的項目建設，單項投資較小的一般項目不納入支持范圍。
五、資金安排
（一）資金渠道。
“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設相關項目的實施責任主體負責落實建設資金，國家發展改革委將根據國家財力狀況統籌安排中央預算內投資，逐年安排，滾動實施。建設任務可根據中央預算內投資安排情況和項目執行情況展期實施。地方政府、項目單位等要發揮主體責任，多渠道籌措資金，加大投入，加強規劃組織實施。原則上，中央預算內投資重點布局支持省、市級（含區）養老托育服務體系建設，為落實黨中央、國務院對擺脫貧困的縣“設立五年過渡期”的指示精神，嚴格落實“四個不摘”要求，縣級及以下重點支持 832 個原集中連片特困地區的片區縣和片區外國家扶貧開發工作重點縣的公辦養老服務機構能力提升項目。
（二）中央預算內投資支持標準。
1.公辦養老服務機構能力提升項目，中央預算內投資原則上按照東、中、西部地區（含享受中、西部政策地區）分別不超過床均建設投資或平均總投資的 30%、60%和 80%的比例進行補助（設備包等定額補助項目除外）。其中，對低于床均建設投資或平均總投資的項目，按照實際投資給予相應比例的補助；對高于床均建設投資或平均總投資的項目，超出部分投資由各地自行解決。對于南疆四地州、涉藏地區、享受中西部待遇等政策地區的項目按有關規定執行。公辦養老服務設施公共衛生應急能力改造、應急救援設備配置項目。按照“分層分類、平戰結合、高效協作”的原則構建覆蓋全國的養老服務應急救援體系。地級市公辦養老服務機構在新建和改擴建等過程中，可在同步改造和拓展現有服務設施基礎上，成立市級養老應急救援中心，并可申請100萬元應急救援設備包，用于配置應急救援設備和相關物資，每個項目僅限申請一個設備包且設備包不能單獨申請。
2.普惠養老城企聯動專項行動，采用定額補助的方式，按每張養老床位2萬元的標準支持居家社區型和醫養結合型機構建設，1萬元的標準支持旅居型機構建設。項目同時符合多種支持類型的，按照最高標準進行補助。原則上每個城市年度補助床位數不超過10000張，高于年度補助床位數上限的按10000張補助，或者分年度實施。建設任務跨年度的項目，可以分年度安排。
3.公辦托育服務能力建設項目，中央預算內投資原則上按照東、中、西部地區（含享受中、西部政策地區）分別不超過平均總投資的 30%、60%和 80%的比例進行補助。其中，對低于平均總投資的項目，按照實際投資給予相應比例的補助；對高于平均托位建設投資或平均總投資的項目，超出部分投資由各地自行解決。對于南疆四地州、涉藏地區、享受中西部待遇等政策地區的項目按有關規定執行。
4.普惠托育服務專項行動建設項目，采用定額補助的方式，按每個新增托位 1 萬元的標準給予支持。
5.兒童友好城市建設示范項目，中央預算內投資原則上按照東、中、西部地區（含享受中、西部政策地區）分別不超過項目總投資的 30%、60%和 80%的比例進行補助。其中，中央預算內投資對兒童校外活動場所設施建設類單體項目補助上限按 2000 萬元控制，對城市公共空間和公共設施適兒化改造類單體項目補助上限按 1000 萬元控制。原則上每個示范城市中央預算內投資補助總額不超過 1 億元，可以分年度安排。
（三）資金下達方式。
公辦養老服務機構（含特困人員供養服務機構）和托育服務能力建設項目，中央預算內投資采取直接下達的方式安排。公辦社區居家養老服務網絡建設項目、公辦養老服務機構消防安全改造提升項目、普惠養老城企聯動專項行動、普惠托育服務專項行動及兒童友好城市建設示范項目采取切塊下達的方式安排。
六、創新機制
（一）鼓勵制定并承諾實施一攬子解決方案。各地要統一規劃養老、托育服務體系建設，制定城市“一老一小”整體解決方案，區分基本公共服務和非基本公共服務，對于基本養老服務，明確受益范圍和基礎標準，體現政府責任；對于非基本公共服務，提出發展目標，加大對社會力量的支持，謀劃一批普惠養老和普惠托育服務項目，明確項目的類型、規模、融資方式、服務人群及計劃開工時間等內容，擴大有效供給；引導社會力量提供適老化技術和產品，推廣老年人居家適老化改造。普惠養老、普惠托育參與城市要出臺政策支持包，與參加主體簽訂合作協議，將政策支持包落實到城企聯動具體項目，保障參加主體享受到承諾的優惠政策，并明確參加主體責任。各地加強對整體解決方案的組織實施，列入方案的項目可集中申請中央預算內投資支持。
（二）鼓勵明確項目運行方案。申請中央預算內投資支持的養老、托育項目要“軟”“硬”結合，統籌考慮項目建設和運行，根據規定的標準和程序開展項目建設，鼓勵在項目實施前形成項目運行方案，明確服務對象、內容、價格、模式以及人員、資金、設備設施保障等，確保項目建成后服務設施持續運行和良性發展。
（三）鼓勵培育運營能力強的服務機構。鼓勵通過公建民營、民辦公助等方式，引導社會力量參與推動養老、托育服務設施建設和運營，通過開展運營能力評價等方式，支持實力雄厚、項目優質、誠實守信的龍頭機構，推動提升服務質量。
（四）引進金融機構降低企業成本。引導金融機構對普惠養老、普惠托育企業和機構提供金融支持，鼓勵銀行、保險、基金等各類金融機構參與合作，充分發揮“投貸債租證”協同作用，對普惠養老、普惠托育專項行動提供多樣化金融服務，降低企業和機構建設運營成本。引導戰略合作機構積極對接項目，并針對性開展金融產品創新。
七、保障措施
（一）加強組織領導。國家發展改革委、民政部和國家衛生健康委負責實施方案編制、組織實施和監督檢查。國家發展改革委和民政部負責推進公辦養老服務機構能力提升項目。國家發展改革委、民政部和國家衛生健康委負責推進普惠養老城企聯動專項行動。國家發展改革委和國家衛生健康委負責推進公辦托育服務能力建設項目和普惠托育服務專項行動。各地要充分發揮政府主導作用，將積極應對人口老齡化工程和托育建設擺上政府重要議事日程，納入政府目標管理。各級民政、衛生健康部門要加強各自領域內項目建設管理，確保養老、托育設施規范運行、發揮效益。
（二）嚴格項目管理。按照《國家發展改革委關于加強政府投資項目儲備編制三年滾動投資計劃的通知》（發改投資〔2015〕2463 號）、《國家發展改革委辦公廳關于使用國家重大建設項目庫加強項目儲備編制三年滾動投資計劃有關問題的通知》（發改辦投資〔2015〕2942 號）要求，做好與三年滾動投資計劃的銜接，并錄入重大建設項目庫，對不符合條件的項目不列入年度投資計劃。按照《國家發展改革委關于印發社會領域相關專項中央預算內投資專項管理辦法的通知 》（ 發改社會規〔2021〕525 號）中“積極應對人口老齡化工程和托育建設中央預算內投資專項管理辦法”相關要求做好管理工作。項目單位被列入聯合懲戒合作備忘錄黑名單的，國家發展改革委不予受理其資金申請報告。嚴格執行項目法人責任制、招標投標制、工程監理制和合同管理制等建設管理的法律法規，加強設施建設監管，項目建設資金應足額及時到位，保證建設質量。完善項目事中事后監督管理，持續跟進掌握項目后續運營情況，適時組織項目調研、評估工作。各地要加強項目竣工驗收，適時將年度投資計劃竣工驗收情況上報國家發展改革委、民政部和國家衛生健康委。
（三）建立保障機制。要貫徹落實國家養老、托育服務政策措施，進一步制定出臺相關保障措施。要管好用好養老、托育服務設施，完善配套服務功能。要健全綜合監管體系，增加人力資源供給，健全服務規范，保障運行經費，發揮項目建設效益。
（四）加強監督評估。各地要建立項目動態監督檢查機制，要加大信息公開力度，按照“公開是常態，不公開是例外”的原則，實行實施方案公開和年度投資計劃公開。對于切塊、打捆方式下達的非涉密投資計劃，各地要將分解落實到具體項目的非涉密敏感的投資計劃按規定予以公開。國家發展改革委分別會同民政部、國家衛生健康委將按照有關規定加強項目督查，推動開展投資成本和效益的綜合評估，及時總結各地實施情況。
