蔡霞：制度不在多，而在科學(xué)合理
時(shí)間：2011-07-14 11:10:07
來(lái)源：北京日?qǐng)?bào)
胡錦濤同志在“七一”重要講話中指出：９０年來(lái)黨的發(fā)展歷程告訴我們，建設(shè)好、管理好一個(gè)有幾千萬(wàn)黨員的大黨，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，必須堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，健全民主集中制，不斷推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化。為什么制度建設(shè)如此重要？怎樣通過制度建設(shè)提高黨建的科學(xué)化水平？在黨的制度建設(shè)史上有哪些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)？請(qǐng)看專家的解讀。
——編者的話
胡錦濤同志在“七一”重要講話中指出：“提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，必須堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，健全民主集中制，不斷推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化”。制度建設(shè)關(guān)系到政黨事業(yè)和政黨發(fā)展的全局。鄧小平同志在改革開放之初就十分強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的極端重要性：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。
黨的制度應(yīng)該構(gòu)成一個(gè)完整的制度體系
推進(jìn)黨的制度建設(shè)既要就具體問題單獨(dú)制定某些具體條規(guī)，也要從整體上思考制度的系統(tǒng)設(shè)計(jì)和安排。黨的制度系統(tǒng)至少包含四個(gè)層面：
最高層次是黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排。這一體制要著眼于正確處理黨員民主權(quán)利與黨內(nèi)權(quán)力的關(guān)系。中層設(shè)計(jì)是權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制：即在黨內(nèi)一定的權(quán)力體制框架內(nèi)，根據(jù)黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利的互動(dòng)規(guī)律來(lái)設(shè)計(jì)權(quán)力運(yùn)作中各個(gè)環(huán)節(jié)上的規(guī)則。微觀層面是權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)上的操作性程序性設(shè)計(jì)。第四層面是約束個(gè)人行為的紀(jì)律要求。
有些同志對(duì)制度建設(shè)理解得比較簡(jiǎn)單，以為制定具體工作規(guī)定和約束個(gè)人行為的紀(jì)律條文就叫制度建設(shè)。其實(shí)，這是黨內(nèi)制度體系中最淺的層面，而這些工作規(guī)定和紀(jì)律要求能否得到很好的執(zhí)行，往往取決于黨內(nèi)的制度環(huán)境。在黨內(nèi)制度體系中，黨內(nèi)權(quán)力體制、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、權(quán)力操作的程序性規(guī)則，這三個(gè)層面綜合構(gòu)成黨內(nèi)的制度環(huán)境。制度環(huán)境好壞直接決定著工作規(guī)定和紀(jì)律要求的執(zhí)行狀況。一個(gè)科學(xué)合理的黨內(nèi)權(quán)力體制機(jī)制，可以最大限度地凝聚黨內(nèi)力量，充分發(fā)揮全體黨員的積極性和創(chuàng)造性，而帶有重大缺陷的體制機(jī)制就會(huì)惡化制度環(huán)境，誤導(dǎo)黨員干部的行為，事實(shí)上成為坑害黨員干部的制度陷阱。正是因?yàn)辄h內(nèi)權(quán)力體制和運(yùn)行機(jī)制還存在某些缺陷，在一定程度上惡化了黨內(nèi)的制度環(huán)境，因而“潛規(guī)則”能夠?qū)嶋H支配一些黨員干部的個(gè)人行為。
胡錦濤同志深刻地指出：要科學(xué)合理地配置權(quán)力，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。由此，我們不僅要考慮單項(xiàng)制度規(guī)定的創(chuàng)制，更要充分考慮制度建設(shè)的科學(xué)性和系統(tǒng)性。
黨的制度要形成一個(gè)完整的制度鏈
黨內(nèi)制度建設(shè)的一個(gè)重要著力點(diǎn)是以制度管權(quán)。由此，制度建設(shè)不僅僅要根據(jù)政治理念，而且要遵循黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律與特點(diǎn)，根據(jù)黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利的互動(dòng)規(guī)律來(lái)設(shè)計(jì)一整套制度鏈。
這一完整的制度鏈至少要包含四個(gè)方面的考慮：一是權(quán)力的公開透明運(yùn)行，杜絕暗箱操作。二是權(quán)力在一定軌道上的封閉有限運(yùn)行，防止權(quán)力運(yùn)用無(wú)邊界、無(wú)規(guī)矩。三是權(quán)力的公開透明和規(guī)范運(yùn)行制度必須具有高度的剛性權(quán)威，防止制度的彈性化，使制度權(quán)威高于人的權(quán)威。四是對(duì)違反制度的權(quán)力行為必須給予明確的處罰。
要重視研究制度建設(shè)的成本與效能
由于多種原因，在改革開放前我們黨對(duì)制度建設(shè)沒有給予足夠的重視，是鄧小平同志深刻地反思和總結(jié)了黨的建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出制度建設(shè)的極端重要性，此后黨的制度建設(shè)日益引起各級(jí)組織和黨的各個(gè)部門的高度重視，取得了豐碩的成果。同時(shí)，各級(jí)黨組織在發(fā)展黨內(nèi)民主的探索中也涌現(xiàn)出一批創(chuàng)新的制度。總起來(lái)看，制度建設(shè)成果數(shù)量眾多、成效明顯。但同時(shí)，也確實(shí)存在著有的黨組織制定制度過于繁復(fù)、條規(guī)過于細(xì)碎的現(xiàn)象。實(shí)際上，制度建設(shè)并非是制度規(guī)定越多越好，而是要求其科學(xué)合理。條規(guī)的無(wú)序激增，一方面使制度的執(zhí)行成本很高，另一方面又可能因某些規(guī)定之間的矛盾沖突反而成為一些人鉆空子的機(jī)會(huì)，使制度效能受到影響。由此，我們需要對(duì)已有制度進(jìn)行必要的梳理，將已經(jīng)不適用的制度逐步清理掉，同時(shí)根據(jù)黨的建設(shè)發(fā)展要求對(duì)各地創(chuàng)新的不同做法加以必要的統(tǒng)一規(guī)定，使制度獲得最大的功能效應(yīng)。
以先進(jìn)的政黨文化支撐制度建設(shè)
制度安排的背后是制度靈魂，制度的靈魂實(shí)質(zhì)是黨內(nèi)制度的價(jià)值理性。一方面“制度反映著特定的價(jià)值觀”，另一方面制度的確立和有效運(yùn)行也依賴于一定的文化價(jià)值理念。
黨員是黨的事業(yè)的主人，黨內(nèi)一切權(quán)力歸黨員所有，黨員通過直接或間接方式?jīng)Q定黨內(nèi)重大事務(wù)，共同參與黨內(nèi)事務(wù)，使黨內(nèi)民主成為黨內(nèi)生活的基本方式。這是黨的制度建設(shè)的一個(gè)價(jià)值理性要求。離開了價(jià)值理性，任何黨內(nèi)民主制度都可能空殼化，變成徒具形式而無(wú)實(shí)質(zhì)意義的東西，甚至有可能打著制度建設(shè)的旗號(hào)，設(shè)置規(guī)定和程序來(lái)限制黨員權(quán)利。
由于我們黨是執(zhí)政黨，黨的制度建設(shè)在一定意義上也是深化國(guó)家政治體制改革、建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的核心內(nèi)容和重要組成部分。而且，黨的制度建設(shè)，也與深化政府行政改革、提高政府行政效能、推進(jìn)依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)黨依法執(zhí)政等緊密聯(lián)系在一起。因此，推進(jìn)黨的制度建設(shè)需要放到整個(gè)國(guó)家民主法治建設(shè)的大局中去謀劃，注意解決好黨內(nèi)制度建設(shè)與國(guó)家法律法規(guī)的有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)配合問題。
（作者為中央黨校黨建教研部教授）
