中國(guó)城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析
時(shí)間：2011-07-15 10:41:46
來(lái)源：經(jīng)濟(jì)研究 作者：王小魯
在中國(guó)的城市化進(jìn)程中，是優(yōu)先發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，還是更加注重大城市的發(fā)展，一直是個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。在這個(gè)問(wèn)題上需要深入研究，審慎決策。處在目前的快速城市化過(guò)程中，如果在這個(gè)問(wèn)題上的政策導(dǎo)向發(fā)生偏差，將會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模的資源無(wú)效配置，給未來(lái)的發(fā)展造成障礙。
中國(guó)目前的城市化率(城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?為46%，低于世界49%的平均城市化率;如果要達(dá)到高收入國(guó)家平均78%的城市化率，還要提高30個(gè)百分點(diǎn)以上。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，意味著還要4億多農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝凇Ｔ谖磥?lái)30年中，如果城市化率能夠持續(xù)每年提高一個(gè)百分點(diǎn)(1998-2008期間平均每年提高了1.2個(gè)百分點(diǎn))，這一目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的。在此期間，快速的城市化過(guò)程，將作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主發(fā)動(dòng)機(jī)，引領(lǐng)中國(guó)邁進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家的門檻。
但是，什么是未來(lái)城市化的合理路徑?我們應(yīng)當(dāng)優(yōu)先促進(jìn)哪一類城市(或者鎮(zhèn))的發(fā)展?中國(guó)城市化的合理目標(biāo)模式是什么?什么是促進(jìn)城市化的有效手段?城市化過(guò)程中應(yīng)當(dāng)避免哪些問(wèn)題的發(fā)生?解決這一系列復(fù)雜的問(wèn)題，還需要大量深入的研究。本文旨在對(duì)中國(guó)城市化的合理模式和路徑進(jìn)行初步的探討。
本文的第一部分扼要討論中國(guó)過(guò)去的城市化過(guò)程在城市規(guī)模方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn);第二部分是有關(guān)城市規(guī)模的若干經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)踐問(wèn)題的思考;第三部分使用計(jì)量模型方法，對(duì)世界各國(guó)影響城市規(guī)模的各種因素進(jìn)行實(shí)證分析，據(jù)此對(duì)中國(guó)未來(lái)的城市集中度(指100萬(wàn)人以上的大城市人口占總?cè)丝诘谋壤?作出一個(gè)初步的預(yù)測(cè);第四部分概括本文的主要觀點(diǎn)，并就政府在城市化中應(yīng)扮演何種角色提出了一些看法。
一、中國(guó)城市化的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：大與小
自1949年以來(lái)，中國(guó)過(guò)去60年的城市化發(fā)展過(guò)程可以大致分為三個(gè)階段。
第一階段是改革前的近30年，其間中國(guó)的城市化發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化發(fā)展步伐。這主要是由于處在當(dāng)時(shí)有限的資源條件下，為了盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，采取了犧牲城市化發(fā)展的策略。從1952年到1978年，工業(yè)在GDP中的比重從17.6%上升到44.4%，提高了27個(gè)百分點(diǎn);而同期城市化率僅從12.5%提高到17.9%，只提高了5個(gè)百分點(diǎn)。這種城市化進(jìn)程顯著落后于工業(yè)化的情況，與世界上大多數(shù)國(guó)家相比是反常的。這一政策雖然在初期起到了迅速提升工業(yè)化水平的作用，但后來(lái)卻越來(lái)越導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)布局不合理、工業(yè)效率低下、城鄉(xiāng)隔絕、收入差距拉大、就業(yè)不充分、大量勞動(dòng)力資源得不到有效利用等一系列問(wèn)題，反而影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
從改革初期(1978年)到上世紀(jì)90年代末的20年左右可以劃為城市化的第二階段。從1980年開(kāi)始，國(guó)家的城市化戰(zhàn)略從限制城市發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”。由于對(duì)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展網(wǎng)開(kāi)一面，并得益于市場(chǎng)的開(kāi)放和逐步放開(kāi)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城的限制，迎來(lái)了城市化加速發(fā)展，城市化率在這20年間提高了15個(gè)百分點(diǎn)，1998年達(dá)到33.3%。不過(guò)，這一時(shí)期的城市化發(fā)展是不均衡的，主要表現(xiàn)在中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加，而城市平均規(guī)模顯著下降，大城市數(shù)量偏少、發(fā)展滯后。
中小城市在1978年有153座，到1998年已達(dá)583座，在20年中它們的數(shù)量和人口各增加了2.8和2.6倍。這一方面是行政建制改變的結(jié)果(相當(dāng)一批縣改為縣級(jí)市)，同時(shí)也反映了城市化的客觀趨勢(shì)。在嚴(yán)格限制大城市規(guī)模的政策下，50萬(wàn)人以上的大城市數(shù)量和人口規(guī)模仍然取得了一定程度的發(fā)展，城市數(shù)量增加了1倍，人口增加了1倍半;但增長(zhǎng)幅度顯著低于50萬(wàn)人以下的中小城市。這種變化，使全部城市的平均規(guī)模從40萬(wàn)人下降到30萬(wàn)人。城市規(guī)模過(guò)小，缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，也導(dǎo)致了生產(chǎn)要素使用效率不高、土地資源浪費(fèi)和過(guò)多占用等問(wèn)題。但這些中小城市的發(fā)展畢竟為農(nóng)村人口向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了條件。
按照我國(guó)過(guò)去沿襲下來(lái)的城市分類，市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口超過(guò)50萬(wàn)人列為大城市，中等城市為20-50萬(wàn)人，而20萬(wàn)人以下為小城市。但經(jīng)濟(jì)學(xué)界已經(jīng)有相當(dāng)多數(shù)的意見(jiàn)認(rèn)為這一分類標(biāo)準(zhǔn)偏低。實(shí)際上20-50萬(wàn)人的城市在我國(guó)仍然可以算作小城市。
這期間，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的行政建制改變，使小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速?gòu)膬汕Ф鄠€(gè)擴(kuò)大到1.8萬(wàn)個(gè)(1979-1996年)，增加了六、七倍，但鎮(zhèn)人口僅從接近一億人增加到1.6億人;而單個(gè)鎮(zhèn)的平均規(guī)模從4萬(wàn)人下降到不足9千人。這說(shuō)明鎮(zhèn)的數(shù)量增加主要是行政建制改變導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)變化的結(jié)果，而不是人口自然向小城鎮(zhèn)集中的結(jié)果。名稱變了，卻缺乏相應(yīng)的實(shí)質(zhì)性變化。也有不少鎮(zhèn)使用財(cái)政資源或銀行貸款進(jìn)行了建設(shè)投入，但由于多數(shù)小城鎮(zhèn)缺乏凝聚力和自身發(fā)展的動(dòng)力，這些投入沒(méi)有得到相應(yīng)的回報(bào)，導(dǎo)致了資金和土地資源的浪費(fèi)。
從90年代末到目前的10年左右可以界定為城市化發(fā)展的第三階段。在這期間，中央政府放棄了限制大城市發(fā)展的政策，并于2001年正式宣布了“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的新政策。對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城的政策，也從僅僅允許逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)和支持。這期間，城市化速度進(jìn)一步加快，到2008年，城市化率比1998年上升了12個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到45.7%;年均提高1.24個(gè)百分點(diǎn)，顯著高于1978-1998時(shí)期的年均0.77個(gè)百分點(diǎn)。因此第三階段是一個(gè)城市化更加均衡發(fā)展的階段。
這一時(shí)期的一個(gè)重要特點(diǎn)，是大中型城市的數(shù)量和人口增長(zhǎng)都顯著加快了。其中發(fā)展突出的是200萬(wàn)人以上的更大規(guī)模城市。需要說(shuō)明，這期間，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生改變，所公布的城市規(guī)模分類不再按非農(nóng)人口計(jì)算，而改按市轄區(qū)總?cè)丝谟?jì)算。下面將按市轄區(qū)總?cè)丝诜诸悾瑢?duì)不同規(guī)模城市的變化進(jìn)行分析。
但在更換統(tǒng)計(jì)口徑的情況下，如果繼續(xù)沿襲原有的大、中、小城市人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)(50萬(wàn)人以上、20-50萬(wàn)、20萬(wàn)以下)，實(shí)際上就進(jìn)一步降低了城市規(guī)模分類的標(biāo)準(zhǔn)。因此在本文以下部分，將市轄區(qū)總?cè)丝?00萬(wàn)人以上的城市稱為大城市(其中超過(guò)200萬(wàn)人的可以稱為特大城市)，將50—100萬(wàn)人口的城市稱為中型城市，而將50萬(wàn)人以下的城市統(tǒng)稱為小城市。這一分類比原來(lái)的城市規(guī)模分類標(biāo)準(zhǔn)在人口數(shù)量上有所提高，但由于市轄區(qū)總?cè)丝诖笥谑休爡^(qū)非農(nóng)人口，因此并沒(méi)有將規(guī)模分類標(biāo)準(zhǔn)提高很多。
為了使統(tǒng)計(jì)口徑統(tǒng)一可比，作者將1998年地級(jí)及以上城市數(shù)據(jù)(以下簡(jiǎn)稱為地級(jí)城市)，統(tǒng)一按市轄區(qū)總?cè)丝诘目趶竭M(jìn)行了分類計(jì)算，與2008年數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，以反映各類規(guī)模城市數(shù)量的變化，見(jiàn)表1。
表1顯示，在此期間，200萬(wàn)人以上的特大城市數(shù)量增長(zhǎng)了一倍以上。100萬(wàn)—200萬(wàn)人的大城市和50萬(wàn)—100萬(wàn)人的中型城市，數(shù)量分別有30%—40%的增長(zhǎng)。不過(guò)要注意到，這其間少部分大城市已升入特大城市的行列，因此100萬(wàn)—200萬(wàn)人城市的實(shí)際增幅更大一些。相反，50萬(wàn)人以下的小城市數(shù)量有明顯的下降。這主要與一部分小城市進(jìn)入了中型城市行列有關(guān)，但同時(shí)也說(shuō)明小城市缺乏足夠的吸引力，得不到后續(xù)資源補(bǔ)充。
在此期間，各類城市人口的變化幅度與城市數(shù)量的變化幅度差不多，表中沒(méi)有另外列出。由于大城市發(fā)展加快，這期間地級(jí)及以上城市的平均規(guī)模，從85萬(wàn)人上升到130萬(wàn)人。
上述情況，與1978-1998年期間城市平均規(guī)模下降的情況形成了鮮明的對(duì)照。這說(shuō)明：在一個(gè)更加寬松的政策環(huán)境下，城市的聚集效應(yīng)導(dǎo)致大城市具有更好的經(jīng)濟(jì)效益和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引人口和產(chǎn)業(yè)向大城市集中;城市化進(jìn)程自然趨向于大城市(特別是其中的特大城市)更快發(fā)展。如果人為改變這一規(guī)律，采用行政手段迫使資源向小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，無(wú)疑會(huì)減慢城市化進(jìn)程，并導(dǎo)致資源配置效率下降。
但即便經(jīng)過(guò)了過(guò)去一個(gè)時(shí)期大城市的較快發(fā)展，國(guó)內(nèi)外一些近期研究仍然發(fā)現(xiàn)，從國(guó)際視野出發(fā)來(lái)衡量，中國(guó)的城市化率仍然偏低，而且大城市數(shù)量仍然偏少，平均城市規(guī)模仍然太小。著名城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗農(nóng)·亨德森指出:“雖然一些城市在過(guò)去幾年經(jīng)歷了大規(guī)模人口流入，中國(guó)總體仍是城市數(shù)量眾多，人口規(guī)模不足”，而且中國(guó)的總體城市化水平也仍然低于同等收入水平的其他國(guó)家。他認(rèn)為，如果一些地級(jí)城市的規(guī)模擴(kuò)大一倍，可以使其單位勞動(dòng)力的實(shí)際產(chǎn)出增長(zhǎng)20%-35%。這一比例高于王小魯和夏小林(1999)估算的中國(guó)城市最優(yōu)凈規(guī)模收益17%-19%的水平。但前者未扣除城市的負(fù)外部效應(yīng)，而后者指的是扣除負(fù)外部效應(yīng)后的凈收益，因此兩者是比較一致的。
二、關(guān)于城市規(guī)模和布局的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考
第一，關(guān)于城市規(guī)模和城市聚集效應(yīng)。這是城市經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)核心理論問(wèn)題。在城市經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，已經(jīng)有過(guò)不少理論論證，說(shuō)明存在最優(yōu)城市規(guī)模(參見(jiàn)托利、克瑞菲爾德，2001;斯特拉斯蔡姆，2001)。但究竟哪種規(guī)模的城市具有更好的聚集效應(yīng)，國(guó)內(nèi)和國(guó)外的實(shí)證性研究都不多。王小魯和夏小林于1999年發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)研究》上的一篇論文，通過(guò)建立計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型，并應(yīng)用中國(guó)六百多個(gè)城市的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)不同規(guī)模的城市具有不同程度的聚集效應(yīng)(或稱正外部效應(yīng)、規(guī)模收益)和外部成本(或稱負(fù)外部效應(yīng))。兩者均可以用對(duì)數(shù)非線性函數(shù)來(lái)表示，但前者邊際收益遞減，后者則邊際成本遞增。兩者正負(fù)相抵后，處在一個(gè)廣大區(qū)間的絕大部分城市都具有正的凈規(guī)模收益(或稱凈聚集效應(yīng))。其中規(guī)模在100萬(wàn)至400萬(wàn)人的大城市，凈規(guī)模收益最高，達(dá)到城市GDP的17%—19%。超過(guò)這個(gè)規(guī)模區(qū)間，凈規(guī)模收益逐漸遞減，而規(guī)模小于10萬(wàn)人的城市，則無(wú)法發(fā)現(xiàn)凈規(guī)模收益。
該項(xiàng)研究由此得出結(jié)論，中國(guó)的大城市不是太多，而是太少;中國(guó)應(yīng)該改變限制大城市而重點(diǎn)鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策，優(yōu)化城市規(guī)模，這將改善資源配置狀況，提高資源利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。此后10年左右的發(fā)展實(shí)踐，證實(shí)了上述判斷是正確的。
此外，在國(guó)外2006年發(fā)表的一篇關(guān)于中國(guó)城市規(guī)模的英文論文中，兩位美國(guó)布朗大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家同樣也使用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法(但模型設(shè)定與具體方法非常不同)和中國(guó)數(shù)據(jù)，得到了與王小魯和夏小林類似的結(jié)論。他們發(fā)現(xiàn)城市的凈聚集效應(yīng)首先隨著城市規(guī)模上升而急劇上升，在達(dá)到峰值之后緩慢下降，因此與城市規(guī)模之間的關(guān)系呈倒U型變化。這與王和夏的發(fā)現(xiàn)是非常一致的。他們還發(fā)現(xiàn)，隨著城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，城市的最優(yōu)規(guī)模(凈聚集效應(yīng)最大)也有不同;當(dāng)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)增加值之比為1時(shí)，城市的最佳就業(yè)人數(shù)規(guī)模在127萬(wàn)人，相當(dāng)于最優(yōu)人口規(guī)模250萬(wàn)人左右。而當(dāng)上述比值為0.6時(shí)(適用于更大城市)，最優(yōu)人口規(guī)模約為290-380萬(wàn)人。他們也因此得到了中國(guó)城市的平均規(guī)模過(guò)小的結(jié)論。[!--topsoarnews.page--]
這兩位學(xué)者指出，他們使用中國(guó)的城市數(shù)據(jù)進(jìn)行上述分析，是因?yàn)橹袊?guó)城市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的全面性使得計(jì)量經(jīng)濟(jì)研究成為可能。他們還特別提出，這是有史以來(lái)第一篇使用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法研究城市聚集效應(yīng)的論文(實(shí)際上這篇英文論文比王小魯和夏小林的中文論文晚發(fā)表了7年)。
但是城市化涉及方方面面復(fù)雜的理論和實(shí)踐問(wèn)題，上述兩篇論文代表了其中一個(gè)重要領(lǐng)域的研究，但還有很多重要的問(wèn)題沒(méi)有充分展開(kāi)。下面就幾個(gè)重要的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行討論。所提出的一些初步判斷還具有假設(shè)的性質(zhì)，有待進(jìn)一步驗(yàn)證，提出來(lái)供學(xué)術(shù)界進(jìn)一步研究。
第二，關(guān)于城市的區(qū)域布局。上述關(guān)于城市聚集效應(yīng)的結(jié)論是就單個(gè)城市而言，并沒(méi)有涉及城市的空間分布對(duì)城市聚集效應(yīng)的影響。有證據(jù)證明，城市的空間分布實(shí)際上是具有結(jié)構(gòu)性的。例如Dobkins 和Ioannides (2001)考察了美國(guó)1900-1990期間城市的變化，發(fā)現(xiàn)在此期間出現(xiàn)的新城市，如果鄰近其他城市的話，則發(fā)展較快，而且相鄰城市的增長(zhǎng)率是緊密相互依存的。這符合“城市簇”的概念，證明確實(shí)存在城市間的空間相互作用。其他研究可參見(jiàn)O’Sullivan 關(guān)于中心區(qū)理論和中心城市理論的論述(2000)，亨德森關(guān)于城市數(shù)量和規(guī)模分布的研究(2001)，Au and Henderson 關(guān)于城市之間存在溢出效應(yīng)的論述(2006)。
單個(gè)城市(或鎮(zhèn))處在鄰近城市組成的空間結(jié)構(gòu)中，其規(guī)模收益會(huì)發(fā)生很大的改變。舉例說(shuō)，某些東部沿海地區(qū)的小城鎮(zhèn)表現(xiàn)出很強(qiáng)的活力，能夠吸引人口和資本聚集，并能夠發(fā)展成為一定規(guī)模的城市。而這種情況在大城市分布稀疏的西部地區(qū)卻很少看到，那里的小城鎮(zhèn)即使在政府行政措施的推動(dòng)下，也往往缺乏實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。其中一個(gè)主要原因，是前者往往鄰近大城市，同時(shí)交通方便，能夠享受到產(chǎn)業(yè)聚集在城市間的溢出效應(yīng)。例如長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲這兩個(gè)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r良好，大城市集中，而小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展也十分突出，全國(guó)的“百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)”幾乎無(wú)例外地集中在這兩個(gè)地區(qū)。這兩個(gè)地區(qū)都具有如下幾個(gè)特點(diǎn)(在某種程度上京津唐地區(qū)也有近似的潛在優(yōu)勢(shì))：
a.環(huán)繞或毗鄰一個(gè)超大規(guī)模城市或國(guó)際大都市(上海、香港);
b.城市分布密集，除了作為核心的超大城市外，在直徑一、二百公里范圍內(nèi)還至少有三、四個(gè)超過(guò)一百萬(wàn)人的大城市互相依托，加上周邊若干較小規(guī)模的城市和鎮(zhèn)，組合成一個(gè)由超大城市為核心、大城市為主干、由不同規(guī)模的市、鎮(zhèn)組成的城市群結(jié)構(gòu);
c.大城市之間、大城市與中小城市和鎮(zhèn)之間，有密集的交通網(wǎng)連接，運(yùn)輸條件便利。對(duì)這兩個(gè)地區(qū)而言，還都具有一個(gè)得天獨(dú)厚的條件，即地處主要內(nèi)河入海口，并擁有國(guó)際性大港。
處在這樣一個(gè)結(jié)構(gòu)中的中小城市和鎮(zhèn)，具有較好的經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展動(dòng)力，是不奇怪的。它們的規(guī)模收益來(lái)自與大城市之間的協(xié)同效應(yīng)，在地理分布上與大城市臨近但又保持了一定距離。這種情況，與國(guó)外的“次城市化”(suburbanization)和城市多中心化現(xiàn)象可能有某種殊途同歸之處。而如果不具備這樣的條件，例如像有些西部省份只有一兩座孤立的大城市，中型城市數(shù)量也很有限，那里的小城市和鎮(zhèn)的發(fā)展也往往缺乏動(dòng)力。在這些地區(qū)，希望靠行政力量推動(dòng)孤立的小城市和鎮(zhèn)的發(fā)展，來(lái)代替大城市的作用，實(shí)現(xiàn)城市化，恐怕是不現(xiàn)實(shí)的。
在沒(méi)有超大城市作為發(fā)展中心的地域，由幾個(gè)百萬(wàn)人級(jí)別的大城市組成的城市群，可能也是一個(gè)較好的發(fā)展布局。因此對(duì)這些大城市不足的地區(qū)而言，比較現(xiàn)實(shí)的城市化發(fā)展路徑，可能是一方面改善現(xiàn)有大城市的條件，增強(qiáng)其輻射力;另一方面重點(diǎn)改善分布在大城市輻射范圍以內(nèi)、發(fā)展較好的幾個(gè)中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施條件和投資環(huán)境，改善城市間交通運(yùn)輸條件，幫助它們發(fā)展成為較大城市;從而逐步形成一個(gè)良性的城市群結(jié)構(gòu)。
第三，關(guān)于超大城市。如作者過(guò)去分析過(guò)的，城市規(guī)模過(guò)大也會(huì)導(dǎo)致外部成本(或負(fù)外部效應(yīng))上升。外部成本至少有相當(dāng)一部分需要由政府負(fù)擔(dān)，并不由個(gè)人和企業(yè)負(fù)擔(dān)(例如需要由政府來(lái)治理環(huán)境、清除污染，改善基礎(chǔ)設(shè)施以解決交通擁堵問(wèn)題，付出更大成本解決城市治安問(wèn)題等等);而居民和企業(yè)感受較多的是正外部效應(yīng)(較高的工資、較容易找到工作、較方便的生活條件、較充分的信息交流、較高的投資回報(bào)等等)。這導(dǎo)致收益和成本負(fù)擔(dān)不對(duì)稱。在此情況下，會(huì)吸引資金和人口過(guò)度流入，使城市超過(guò)最優(yōu)規(guī)模，凈收益下降。也就是說(shuō)，在存在外部成本和外部收益的情況下，市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)仍然是重要的，但并不總是導(dǎo)致最優(yōu)結(jié)果。
因此對(duì)諸如北京、上海這樣的超大規(guī)模城市發(fā)展問(wèn)題，政策應(yīng)當(dāng)有別于其他城市。解決這個(gè)問(wèn)題，首先要靠合理的城市規(guī)劃和管理，防止城市版圖無(wú)序地自發(fā)膨脹;其次需要疏導(dǎo)，主要是發(fā)展鄰近地區(qū)的較大城市，改善超大城市周邊地區(qū)的城市群結(jié)構(gòu)，減輕超大城市本身的壓力。換言之，是用城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展來(lái)代替單一超大城市的過(guò)度膨脹。但很關(guān)鍵的是，在處于同一城市群的相鄰城市之間，既需要形成便利的交通線連接，又需要有不得開(kāi)發(fā)的農(nóng)田或自然保護(hù)區(qū)間隔，防止它們逐漸融合成為過(guò)大城市。再次，一定的行政控制手段仍然是需要的，例如在一定時(shí)期內(nèi)，此類超大城市的戶籍控制和居民福利不可能無(wú)條件地放開(kāi)。
另外，某些超大城市盡管自身規(guī)模可能已超過(guò)了通常的最優(yōu)規(guī)模區(qū)間，但它仍然可以通過(guò)對(duì)周邊城市的輻射作用而發(fā)揮正的外部效應(yīng);即作為城市群的核心，使整個(gè)城市群具有較高的整體外部效應(yīng)，達(dá)到結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從這個(gè)意義上說(shuō)，中國(guó)如果在中、西部地區(qū)也形成兩三個(gè)這樣以超大城市為核心的城市群結(jié)構(gòu)，可能會(huì)是一個(gè)較好的布局，增強(qiáng)整個(gè)中西部地區(qū)的發(fā)展動(dòng)力。當(dāng)然，對(duì)此還需要進(jìn)一步研究和論證，并防止在條件不成熟的情況下，搞揠苗助長(zhǎng)式的超大城市發(fā)展。
另一方面，亨德森(2007)對(duì)中國(guó)城市發(fā)展的警告也非常值得注意。他認(rèn)為，有必要避免出現(xiàn)過(guò)度擁擠的超大城市。但當(dāng)財(cái)政政策和資本市場(chǎng)向某些高行政級(jí)別的大城市傾斜的時(shí)候，會(huì)鼓勵(lì)人口向這些城市過(guò)度集中。因此，“最廣泛的市場(chǎng)化改革將有助于避免超大城市的出現(xiàn)”。這種情況也是我們經(jīng)常能夠觀察到的現(xiàn)象。例如北京市實(shí)際上享受著許多其他城市享受不到的財(cái)政或其他政策優(yōu)惠、價(jià)格優(yōu)惠，一些省會(huì)城市在其本省范圍內(nèi)可能也享有某些優(yōu)惠待遇，這些都是導(dǎo)致人口過(guò)度集中的因素。上面提到的某些行政性措施，也必須以鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)政策為前提。
第四，關(guān)于小城市和鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)性。小城市和鎮(zhèn)在地方經(jīng)濟(jì)中有重要的作用。它們可以成為提供地方市場(chǎng)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、連接城鄉(xiāng)商品和物流的集散地和紐帶。一些具有良好成長(zhǎng)性的小城市和鎮(zhèn)還將發(fā)展成為中型城市，并成為新興城市群的有機(jī)組成部分。這樣的小城市和鎮(zhèn)，可以稱為城市化過(guò)程中的生長(zhǎng)點(diǎn)。它們還將成為接納農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移中重要的一環(huán)。但是小城市和鎮(zhèn)不可能替代大城市在經(jīng)濟(jì)中的作用。
首先，除非是在鄰近大城市的情況下，它們自身的規(guī)模缺乏對(duì)較大產(chǎn)業(yè)投資的吸引力，難以形成產(chǎn)業(yè)聚集地，因而也無(wú)法提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)以吸引人口聚集，難以產(chǎn)生滾雪球的效應(yīng)。在這種情況下，小城市和小城鎮(zhèn)能夠成為一個(gè)較小區(qū)域的商業(yè)和服務(wù)中心，但不大容易成為城市化的新生長(zhǎng)點(diǎn)。
其次，與大中型城市相比，小城市特別是鎮(zhèn)，人均占地面積明顯大于大中型城市。按城市的人均建成區(qū)面積衡量(市轄區(qū)人口/建成區(qū)面積)，2007年50萬(wàn)人以上的大、中型城市為人均73平米，50萬(wàn)人以下的小城市為人均94平米，縣城為人均121平米，而建制鎮(zhèn)為人均183平米。建制鎮(zhèn)的人均占地面積是大中型城市的2.5倍。如果按市轄區(qū)面積衡量(市轄區(qū)人口/市轄區(qū)面積)，這種級(jí)差更為明顯。100萬(wàn)人以上大城市的人均占地面積為1179平米，50-100萬(wàn)人的中型城市是2280平米，而50萬(wàn)人以下小城市的人均占地面積為5596平米，小城市人均占地是大城市的近5倍(建制鎮(zhèn)沒(méi)有與城市可比口徑的土地統(tǒng)計(jì))。更詳細(xì)的分類數(shù)據(jù)見(jiàn)表2。
如果假定在今后的城市化過(guò)程中，人為減少大城市對(duì)人口的吸納量而增加小城市的吸納量，使大城市少吸納一億人，而小城市多吸納一億人，按照所需的市轄區(qū)面積算，就意味著要額外多占地44萬(wàn)平方公里(6.6億畝)，這肯定要包括大量耕地，甚至主要是占用耕地。如果假定建制鎮(zhèn)也多吸納一億人口，還要多占更多的土地。在目前18億畝耕地的“紅線”已經(jīng)很難守住的情況下，重點(diǎn)發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)的政策無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模突破這一“紅線”。對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)土地資源緊缺的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這樣一種低效利用土地資源的城市化模式是難以承受的。
其三，小城鎮(zhèn)由于達(dá)不到經(jīng)濟(jì)規(guī)模，一個(gè)常見(jiàn)的問(wèn)題是無(wú)力承擔(dān)必要的市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資及運(yùn)營(yíng)支出，特別是像城市給排水、供氣供暖、垃圾及污水處理等等耗資很大的設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。小城鎮(zhèn)要完善這些功能，人均成本要比大城市高得多。這導(dǎo)致一些小城鎮(zhèn)污水橫流、垃圾成山，生活環(huán)境嚴(yán)重不良。
此外，一個(gè)小城鎮(zhèn)平均人口不到一萬(wàn)人，即使加上周邊農(nóng)村人口，也往往不足以讓功能健全的醫(yī)院、公交系統(tǒng)、銀行等機(jī)構(gòu)有效率地運(yùn)行。結(jié)果，或者是要靠長(zhǎng)期大量的財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)維持這些系統(tǒng)的運(yùn)行，或者是降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);例如保持一兩個(gè)設(shè)備相對(duì)簡(jiǎn)陋的衛(wèi)生院、普通中學(xué)，一兩條公交線路、一兩個(gè)小型金融網(wǎng)點(diǎn)等等，很難達(dá)到城市的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。如果小城鎮(zhèn)毗鄰較大城市，居民還可以利用城市的服務(wù)設(shè)施(盡管不夠方便);反之，則難以對(duì)居民的聚集產(chǎn)生足夠吸引力。
第五，關(guān)于城市化的動(dòng)態(tài)發(fā)展路徑。根據(jù)以上分析，中國(guó)目前面臨的問(wèn)題仍然是大城市不足，而不是過(guò)多。少數(shù)超大城市過(guò)于擁擠，恰恰說(shuō)明其他適度規(guī)模的大城市數(shù)量不足。允許大城市較快發(fā)展，并不單純意味著現(xiàn)有大城市的規(guī)模擴(kuò)張，更主要的是需要形成新的大城市，即需要有一批具備條件的中小城市發(fā)展成為大城市。目前全國(guó)100萬(wàn)人口以上的地級(jí)(及以上)城市有122個(gè)。要使城市化率再提高30個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到目前發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，城市人口需要再增加4億以上。這當(dāng)然意味著一部分現(xiàn)有的大城市規(guī)模會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)展，但更重要的是，需要再逐步形成至少上百個(gè)新的百萬(wàn)人規(guī)模的大城市(大部分可能將逐漸穩(wěn)定在100—200萬(wàn)人之間，少部分成為更大的城市)。它們大多數(shù)需要從現(xiàn)有的中小城市中產(chǎn)生;同時(shí)也還需要有一批(也許是兩三百個(gè))有突出的成長(zhǎng)性的小城鎮(zhèn)(縣城和建制鎮(zhèn))生長(zhǎng)為新的中小城市。這些發(fā)展前景良好的中小城市和鎮(zhèn)，可以看作未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要生長(zhǎng)點(diǎn)。
但這一過(guò)程必須是市場(chǎng)選擇的結(jié)果。這些中小城市和鎮(zhèn)自身必須發(fā)展?fàn)顩r良好。一般而言，產(chǎn)業(yè)、資金、勞動(dòng)力及人口自然流動(dòng)的方向，是一個(gè)很好的風(fēng)向標(biāo)，指示出資源優(yōu)化配置的方向;這說(shuō)明這些目的地城市具有較好的經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展?jié)摿ΑＵ梢栽诖嘶A(chǔ)上擇優(yōu)做出重點(diǎn)規(guī)劃，并在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面對(duì)那些具有生長(zhǎng)點(diǎn)特征的城市和鎮(zhèn)給以資助。政府的作用應(yīng)當(dāng)是幫助消除城市化發(fā)展的瓶頸，而不是包辦和代替市場(chǎng)的作用，揠苗助長(zhǎng)式的鋪攤子、擴(kuò)大城市規(guī)模。如果全面鋪開(kāi)，將財(cái)政資源大量用在全國(guó)數(shù)百個(gè)中小城市和成千上萬(wàn)小城鎮(zhèn)的擴(kuò)張，那么結(jié)果可能造成相當(dāng)一批缺乏凝聚力、缺乏發(fā)展后勁的空殼城市，浪費(fèi)寶貴的投資資金和土地資源，反而可能拖累城市化進(jìn)程。我們過(guò)去曾經(jīng)在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)上不同程度地走過(guò)彎路，這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得認(rèn)真吸取。
三、關(guān)于城市規(guī)模的實(shí)證分析：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
城市化是所有發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中無(wú)一例外走過(guò)的道路。各國(guó)的城市化發(fā)展路徑，反映出許多具有共同性和規(guī)律性的東西。人口向大城市集中是城市聚集效應(yīng)導(dǎo)致的結(jié)果。這包括由于人口集中和產(chǎn)業(yè)集中導(dǎo)致的消費(fèi)品市場(chǎng)、投入品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)容量的擴(kuò)大和運(yùn)輸成本的節(jié)約，對(duì)土地的更有效利用，產(chǎn)業(yè)配套能力的增強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)、金融、信息、技術(shù)服務(wù)條件的完善，以及技術(shù)、知識(shí)、信息傳遞、人力資本貢獻(xiàn)等方面的溢出效應(yīng)。這些因素使大城市具有更高的生產(chǎn)率。而在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，這會(huì)導(dǎo)致對(duì)資本、勞動(dòng)力和人力資本的更高回報(bào)，從而吸引人口和生產(chǎn)要素向大城市集中，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。實(shí)證研究證明，這種聚集效應(yīng)能夠在一個(gè)廣闊的城市規(guī)模區(qū)間，抵消人口和產(chǎn)業(yè)集中對(duì)交通、居住和環(huán)境帶來(lái)的負(fù)面外部效應(yīng)，使其具有正的凈規(guī)模收益。
但同時(shí)，不同國(guó)家在城市集中程度方面，在選擇什么樣的城市化道路、側(cè)重什么規(guī)模的城市發(fā)展方面，又具有不同特點(diǎn)，這往往是各國(guó)不同的經(jīng)濟(jì)、地理、人文環(huán)境等等影響因素作用的結(jié)果。例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人口密度、地理位置和自然環(huán)境特征、交通運(yùn)輸條件、甚至政策因素等等，都有可能對(duì)此產(chǎn)生影響。
因此，通過(guò)對(duì)國(guó)際數(shù)據(jù)的計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析，找出這些共同性，同時(shí)探尋哪些因素導(dǎo)致了各國(guó)城市化方面的差異，這對(duì)于中國(guó)的城市化具有重要的借鑒意義。
經(jīng)過(guò)篩選，作者選擇世界銀行公布的“超過(guò)100萬(wàn)人的城市人口占總?cè)丝诘谋壤?以下稱為城市集中度)作為反映城市規(guī)模的指標(biāo)。在王小魯、夏小林(1999)對(duì)中國(guó)城市規(guī)模的實(shí)證研究中，一個(gè)最重要的結(jié)論是規(guī)模在100萬(wàn)到400萬(wàn)人之間的大城市，具有最高的凈規(guī)模收益，高達(dá)城市GDP的17%—19%。超過(guò)這個(gè)規(guī)模區(qū)間，凈規(guī)模收益緩慢下降，但在一個(gè)相當(dāng)大的范圍內(nèi)仍然保持正的凈收益。
Au and Henderson (2006) 的文章發(fā)現(xiàn)的城市最大聚集效應(yīng)的峰值大致處在250萬(wàn)-380萬(wàn)人規(guī)模之間。這恰好處在王、夏估算的100—400萬(wàn)人區(qū)間的中間偏上位置，也明顯在100萬(wàn)人之上。而且根據(jù)他們的發(fā)現(xiàn)，城市最大聚集效應(yīng)的峰值還會(huì)隨著城市服務(wù)業(yè)比重的上升而向更大規(guī)模移動(dòng)。基于上述結(jié)論，選擇人口在100萬(wàn)人以上城市的集中程度作為反映城市集中度的指標(biāo)，是適當(dāng)?shù)摹＿@個(gè)指標(biāo)也是世界銀行用來(lái)反映城市集中程度的常用指標(biāo)。
城市集中度是一系列客觀條件變化導(dǎo)致的結(jié)果。作者的目的，是考察各國(guó)城市集中度的客觀影響因素。因此作者建立一個(gè)模型，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、城市化率、人口密度、交通運(yùn)輸條件、收入分配狀況、以及不同大洲的地理位置作為可能影響城市規(guī)模的解釋變量，進(jìn)行檢驗(yàn)。至于政策因素對(duì)城市集中度的影響，由于沒(méi)有可用數(shù)據(jù)，無(wú)法檢驗(yàn)。模型包括上述變量的理由如下：
首先，基于對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的追求，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，市場(chǎng)機(jī)制自然導(dǎo)致人口和資源較多地向大城市集中，因此這一過(guò)程可能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有密切關(guān)系。
其次，基于城市間協(xié)同作用的考慮，一個(gè)國(guó)家達(dá)不到一定的城市化水平，大城市可能難以獨(dú)立發(fā)展。
第三，人口密度越高，土地資源越是稀缺;而由于大城市人均占地少，可能越會(huì)促使人口向大城市集中，以利于節(jié)約土地資源。但也可能存在相反的因素，即在人口稀疏的情況下，運(yùn)輸距離成為更加重要的因素，因此人口更有必要向大城市集中，以形成同城效應(yīng)。到底哪種因素占上風(fēng)，還需要實(shí)證檢驗(yàn)來(lái)證明。
第四，更好的交通運(yùn)輸條件也許能在一定程度上替代城市規(guī)模的擴(kuò)大;因?yàn)椴煌鞘虚g的交通越便利，越有可能降低人口向大城市集中的必要性。
第五，收入差距越大，越有可能吸引人口向收入更高的大城市集中。
最后，不同國(guó)家的地理位置、自然環(huán)境和人文傳統(tǒng)也有可能對(duì)城市規(guī)模產(chǎn)生或正或負(fù)的影響。
為了研究這些因素對(duì)城市規(guī)模的影響，作者根據(jù)世界銀行提供的世界各國(guó)數(shù)據(jù)，進(jìn)行橫斷面經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型分析。由于收入水平過(guò)低的國(guó)家可能在城市化方面缺乏代表性，作者剔除了人均國(guó)民收入(GNI)低于2500美元(按購(gòu)買力平價(jià)計(jì))的國(guó)家。此外還剔除了數(shù)據(jù)不全的國(guó)家，以及人口規(guī)模低于400萬(wàn)人和國(guó)土面積小于2萬(wàn)平方公里的國(guó)家。這是因?yàn)槿丝诤蛧?guó)土面積過(guò)小，都會(huì)限制其對(duì)城市規(guī)模進(jìn)行自然選擇的空間。大部分?jǐn)?shù)據(jù)的年份為2005—2007年。年份不一致可能降低分析的準(zhǔn)確性，但由于多數(shù)國(guó)家的數(shù)據(jù)在短期內(nèi)變化不大，這一問(wèn)題并不嚴(yán)重(資料來(lái)源：世界銀行：《世界發(fā)展報(bào)告2009：重塑世界經(jīng)濟(jì)地理》中文版，清華大學(xué)出版社;《2008年世界發(fā)展指標(biāo)》中文版，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社)。
根據(jù)上面的假設(shè)，分別建立線性函數(shù)和非線性二次函數(shù)模型：
其中，
因變量m可以稱為“城市集中度”，是指100萬(wàn)人以上的大城市人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤?
y是人均國(guó)民總收入(人均GNI)，按購(gòu)買力平價(jià)(PPP)美元計(jì)算，代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平;
u是城市化率，即城市人口占本國(guó)總?cè)丝诘谋壤?
d是人口密度，即每平方公里國(guó)土面積的人口數(shù);
r是路網(wǎng)密度，即每百平方公里國(guó)土面積的鐵路和公路公里數(shù)，其中鐵路按其與公路的平均運(yùn)輸能力之比，以14.7的經(jīng)驗(yàn)系數(shù)折算為等同公路長(zhǎng)度;
g是各國(guó)收入(或消費(fèi))基尼系數(shù)，反映收入差距大小;
aa是美大(美洲和大洋洲國(guó)家)虛擬變量(相應(yīng)國(guó)家取值為1，其余為0);
ns是東北亞國(guó)家的虛擬變量;
eu是歐洲虛擬變量。
不設(shè)虛擬變量的本底樣本為除東北亞以外的亞洲國(guó)家和非洲國(guó)家。
表3是robust回歸結(jié)果。兩個(gè)函數(shù)的調(diào)整R平方都達(dá)到0.64左右;但函數(shù)(1)(線性函數(shù))大部分變量的估計(jì)值都具有統(tǒng)計(jì)顯著性，而函數(shù)(2)(非線性函數(shù))的多數(shù)變量不具有顯著性。通過(guò)對(duì)各國(guó)城市集中度的擬合值和實(shí)際值進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)線性函數(shù)平均誤差為-2個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)低于非線性函數(shù)的平均誤差(19個(gè)百分點(diǎn))，說(shuō)明前者較好地?cái)M合了實(shí)際情況。因此我們顯然應(yīng)該接受線性函數(shù)的估計(jì)。
此外，在初步回歸分析中，基尼系數(shù)雖然得到正的估計(jì)值，但t值過(guò)低，不能確定對(duì)城市規(guī)模有影響。檢驗(yàn)接受零假設(shè)，因此已從模型中剔除。
上述回歸結(jié)果說(shuō)明，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(人均GNI)和城市化率都對(duì)城市規(guī)模有顯著的正影響(兩者統(tǒng)計(jì)顯著性分別達(dá)到1%和5%水平)，證明隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化率提高，大城市在經(jīng)濟(jì)中的作用會(huì)隨之上升，使大城市人口在總?cè)丝谥械谋壤S之顯著增加。這是一個(gè)一般趨勢(shì)。
人口密度也表現(xiàn)出一定的正影響(未達(dá)到顯著水平，但特征檢驗(yàn)拒絕零假設(shè))，顯示在人口稠密、因而土地資源緊缺的情況下，人口更有向大城市集中的需要。這種情況符合常識(shí)判斷，因?yàn)樵谕恋鼐o缺的情況下更需要節(jié)約土地資源，而大城市人口密度高，有利于土地資源的節(jié)約。
相反，交通運(yùn)輸條件(路網(wǎng)密度)具有顯著的負(fù)影響，說(shuō)明良好的交通運(yùn)輸條件可以在一定程度上對(duì)城市集中度產(chǎn)生替代作用;不過(guò)不能根本改變?nèi)丝谙虼蟪鞘屑械内厔?shì)。
此外，包括美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本、韓國(guó)等在內(nèi)的美洲、大洋洲、和東北亞國(guó)家，都顯示出比歐洲和其他亞非國(guó)家有更高的城市集中度。在其他條件相同的情況下，它們的大城市人口比例較之作為參照系的其他亞非國(guó)家高出10個(gè)百分點(diǎn)以上(顯著程度分別達(dá)到1%和5%)。相反，歐洲國(guó)家的城市集中度相對(duì)較低，平均低于參照系約4個(gè)百分點(diǎn)。這可能與各國(guó)的自然地理環(huán)境以及人文傳統(tǒng)有關(guān)，對(duì)此還有待進(jìn)一步的深入研究。
基于以上回歸得到的影響系數(shù)，我們能夠?qū)χ袊?guó)未來(lái)的城市集中度進(jìn)行預(yù)測(cè)。為此需要建立若干假設(shè)條件。首先，假設(shè)2008-2020年期間，中國(guó)的人均國(guó)民收入(PPP)以平均7%的速度增長(zhǎng)，從2007年的人均5370美元上升到12941美元。其次，假設(shè)同期城市化率每年提高1個(gè)百分點(diǎn)，從45%上升到58%。第三，假設(shè)人口以每年0.5%的速度增長(zhǎng)，使人口密度從138人/平方公里上升到147人/平方公里。第四，路網(wǎng)密度2020年比2007年提高1倍，達(dá)到99公里/百平方公里。與此相比，1998-2008年這10年期間城市化率每年實(shí)際提高了1.2個(gè)百分點(diǎn)，人口自然增長(zhǎng)率為年均0.63%，路網(wǎng)密度總共提高了1.17倍。
而在2021-2030年期間，假設(shè)人均國(guó)民收入(PPP)以年均6.5%的速度增長(zhǎng)，在2030年達(dá)到24292美元;城市化率每年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)，2030年達(dá)到66%;人口以每年0.3%的速度增長(zhǎng)，使人口密度升至151人/平方公里;路網(wǎng)密度在2021-2030年期間比2007年再提高1倍，達(dá)到148公里/百平方公里(作為對(duì)照，2007年美國(guó)的路網(wǎng)密度為107公里/百平方公里，日本為417公里/百平方公里，數(shù)據(jù)均來(lái)自世界銀行，2009)。
基于這些條件，對(duì)2020和2030年中國(guó)的城市集中度預(yù)測(cè)結(jié)果見(jiàn)表4。表中前三列數(shù)字分別為各影響因素的實(shí)際值和估計(jì)值，后三列數(shù)字是各影響因素對(duì)城市集中度貢獻(xiàn)的百分點(diǎn)，最下面一行是各影響因素的加總，即相應(yīng)年份的城市集中度預(yù)測(cè)值。
2007年，中國(guó)實(shí)際的城市集中度為20.4%(即全國(guó)20.4%的人口居住在100萬(wàn)人以上規(guī)模的大城市)，低于世界平均水平(2005年為24.6%)。而表4的預(yù)測(cè)值顯示，在當(dāng)前條件下，更加合理的城市集中度約在30%左右，比實(shí)際的集中度高出近10個(gè)百分點(diǎn)。世界銀行的一項(xiàng)研究報(bào)告認(rèn)為，有幾個(gè)東亞國(guó)家(特別是韓國(guó))以及拉丁美洲的城市集中度相對(duì)于其目前的發(fā)展階段而言過(guò)高了;而中國(guó)目前則存在著城市規(guī)模過(guò)小的問(wèn)題(印德?tīng)柮滋亍ぜ獱枴⒒裘住たɡ梗?008)。關(guān)于后一點(diǎn)，王小魯、夏小林1999年的研究和Au and Henderson 2006年的研究都得到了相同的結(jié)論。表3的2007年預(yù)測(cè)值與這些研究結(jié)論是一致的。
根據(jù)表中的預(yù)測(cè)值，中國(guó)2020年的城市集中度將達(dá)到34%，到2030年達(dá)到39%。相比于現(xiàn)在的實(shí)際情況，大城市的比例要有大幅度的提高。但盡管如此，仍然遠(yuǎn)低于日本和韓國(guó)目前的城市集中度(分別為48%和51%)，也低于美國(guó)現(xiàn)在的城市集中度(43%)。
根據(jù)表4的預(yù)測(cè)，中國(guó)居住在100萬(wàn)人以上大城市的人口，到2020年應(yīng)達(dá)到4.8億人，比2007年有大幅度增加(2007年實(shí)際值僅為2.7億人)。中小城市和小城鎮(zhèn)人口為3.4億人，比2007年的實(shí)際值略有增加。全國(guó)大城市人口、中小城市和小城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口三者的比例將為34：24：42。
到2030年，大城市要達(dá)到5.6—5.7億人。大城市人口、中小城市和小城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口三者比例將為39：27：34。
考慮到目前實(shí)際的城市集中度明顯偏低，而調(diào)整需要較長(zhǎng)時(shí)間，未來(lái)10年(到2020年)不大可能達(dá)到預(yù)測(cè)值。這一預(yù)測(cè)只是基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)反映出一個(gè)比較合理的城市集中度，而不說(shuō)明城市規(guī)模變化的實(shí)際路徑。假定到2020年城市集中度只達(dá)到30%而不是預(yù)測(cè)的34%，也意味著100萬(wàn)人以上的大城市人口要比2007年增加1.3—1.4億人。這意味著新增加的城市人口將主要集中在大城市(其中也包括農(nóng)村人口進(jìn)入中小城市，而中小城市人口進(jìn)入大城市這種置換)。而到2030年，100萬(wàn)人以上的大城市人口將比2007年增加3億人，大城市數(shù)量可能將比2007年增加150座以上，其中顯然也會(huì)包括一部分特大城市和幾個(gè)超大城市。同時(shí)，估計(jì)也會(huì)有幾百個(gè)小城鎮(zhèn)發(fā)展成為新的中小城市。
屆時(shí)，全國(guó)城市人口的重心，除了繼續(xù)集中在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀(環(huán)渤海)這三個(gè)東部增長(zhǎng)極以外，還有可能新增兩三個(gè)以中、西部超大城市為核心的增長(zhǎng)極(例如成渝地區(qū)、武漢地區(qū)等)。其他各地區(qū)，有可能出現(xiàn)一批以特大城市或大城市為中心的次級(jí)增長(zhǎng)極。
四、結(jié)論
本文認(rèn)為，我國(guó)在改革以前忽視和限制城市發(fā)展的政策阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開(kāi)始后實(shí)行并延續(xù)到90年代的“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的政策比以前是一個(gè)很大的進(jìn)步，但仍然是不均衡的，導(dǎo)致大城市發(fā)展滯后，城市平均規(guī)模偏小，城市經(jīng)濟(jì)效益偏低。從90年代后期至今的城市化政策基本上體現(xiàn)了“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的路徑，使這一時(shí)期的城市化進(jìn)程明顯加快、資源配置效益上升。在這期間，大城市、尤其是特大城市的發(fā)展明顯加速，說(shuō)明大城市具有更好的規(guī)模收益，反映了市場(chǎng)調(diào)節(jié)下城市聚集效應(yīng)自然導(dǎo)致的結(jié)果。
但是，單純強(qiáng)調(diào)發(fā)展大城市也是不夠的。不同規(guī)模的城市之間有協(xié)同效應(yīng)。從城市的區(qū)域布局角度看，一個(gè)以特大或超大城市為中心、由幾個(gè)100萬(wàn)人口級(jí)別的大城市組成的城市群，是一個(gè)更有利于周邊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)。后者的發(fā)展也能夠進(jìn)一步改善城市群的結(jié)構(gòu)，減輕中心城市的人口壓力，使中心城市的溢出效應(yīng)得以充分發(fā)揮。此外，對(duì)像北京、上海這樣超過(guò)1000萬(wàn)人的超大城市，也需要有一定的手段，防止其過(guò)度擴(kuò)張。這首先需要完善公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)政策，避免向超大城市傾斜的財(cái)政、金融、資本市場(chǎng)和價(jià)格政策。另一方面，積極促進(jìn)周邊次一級(jí)大城市的發(fā)展，是減輕超大城市擴(kuò)張壓力的重要途徑。目前中國(guó)面臨的問(wèn)題仍然是大城市不足，而不是大城市過(guò)多。
中小城市和小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，但它們的發(fā)展不可能代替大城市的發(fā)展。尤其在當(dāng)前條件下，遠(yuǎn)離大城市的小城市和小城鎮(zhèn)由于缺乏聚集效應(yīng)，對(duì)投資和人口的吸引力不足，能夠創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)有限，往往難以獨(dú)立發(fā)展起來(lái)。而且它們的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)系統(tǒng)的人均投資和運(yùn)營(yíng)成本比大城市更高，人均土地占有量更大，整體經(jīng)濟(jì)效益明顯低于大城市。如果采用行政手段將資源過(guò)度配置在小城市和小城鎮(zhèn)，可能導(dǎo)致資源的大量浪費(fèi)，包括過(guò)多占用土地資源，從而延緩城市化進(jìn)程。要想促使小城市和鎮(zhèn)發(fā)展，首先需要有大城市的健康發(fā)展。
大城市發(fā)展并不意味著單純擴(kuò)大現(xiàn)有大城市規(guī)模，更主要的是要形成更多的大城市。就動(dòng)態(tài)過(guò)程而言，這需要成百座中小城市進(jìn)一步發(fā)展，加入大城市的行列。但這主要還是個(gè)市場(chǎng)選擇的過(guò)程，政府只能是幫助有良好成長(zhǎng)性的中小城市合理規(guī)劃、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件、加快發(fā)展，而不應(yīng)全面鋪開(kāi)，動(dòng)用行政資源去推動(dòng)現(xiàn)有的幾百座中小城市和成千上萬(wàn)小城鎮(zhèn)擴(kuò)張。
在城市規(guī)模合理化方面，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是非常重要的。本文使用各國(guó)數(shù)據(jù)，對(duì)影響城市規(guī)模的各種因素進(jìn)行了計(jì)量模型分析，發(fā)現(xiàn)城市集中度(100萬(wàn)人以上規(guī)模的城市人口占總?cè)丝诘谋戎?與若干影響因素相關(guān)。它會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高和城市化程度提高而上升。人口密度也對(duì)城市集中度有正的影響(人口較密集的國(guó)家，通常城市集中度較高)。反之，良好的交通運(yùn)輸條件能夠在一定程度上降低城市集中度，但不能根本改變?nèi)丝谙虼蟪鞘屑械内厔?shì)。城市集中度還和各國(guó)在各大洲的地理分布有重要關(guān)系。
根據(jù)模型分析結(jié)果所做的預(yù)測(cè)顯示，按國(guó)際常例中國(guó)在2007年的城市集中度應(yīng)達(dá)到30%，而不是現(xiàn)在的20%。中國(guó)2020年的城市集中度預(yù)測(cè)值為34%(由于目前的集中度過(guò)低，作者認(rèn)為2020年實(shí)際可能達(dá)到30%)，2030年為39%。這仍然低于日、美等發(fā)達(dá)國(guó)家，盡管高于歐洲國(guó)家。這意味著中國(guó)未來(lái)新增城市人口仍將主要進(jìn)入超過(guò)100萬(wàn)人的大城市。到2030年，超過(guò)100萬(wàn)人的大城市可能將新增150座以上，其中也包括一部分特大和超大城市。
政府在城市化過(guò)程中應(yīng)該扮演什么角色是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，城市化和大城市的發(fā)展，都反映了城市聚集效應(yīng)帶來(lái)的資源配置優(yōu)化的結(jié)果。正是因?yàn)槌鞘?特別是大城市)具有更高的經(jīng)濟(jì)效益，才會(huì)吸引投資和人口集中，導(dǎo)致進(jìn)一步的聚集。政府政策在總體上應(yīng)該順應(yīng)這一趨勢(shì)，而不是試圖用行政手段替代和改變這一趨勢(shì)。
但市場(chǎng)調(diào)節(jié)在城市發(fā)展中也有失效之處。首先，沒(méi)有政府參與，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能會(huì)落后于城市發(fā)展，從而制約城市的健康發(fā)展。其次，沒(méi)有合理規(guī)劃的城市無(wú)序發(fā)展，會(huì)造成城市內(nèi)部和城市間布局混亂，導(dǎo)致負(fù)外部效應(yīng)迅速上升，交通擁堵、環(huán)境污染、不合理占地等問(wèn)題突出。再次，由于城市的負(fù)外部效應(yīng)不完全由企業(yè)和居民個(gè)人負(fù)擔(dān)，會(huì)導(dǎo)致城市規(guī)模過(guò)度膨脹，以致少數(shù)城市超出最優(yōu)規(guī)模范圍，導(dǎo)致資源配置效益和宜居性下降、外部成本上升。
因此，在城市化過(guò)程中，政府需要擔(dān)負(fù)如下職責(zé)：
第一，為城市的發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要根據(jù)城市的自身發(fā)展趨勢(shì)，在科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上具有超前性，但又不能憑主觀意愿而隨意“超前”，導(dǎo)致投資大量浪費(fèi)。
第二，一個(gè)城市需要基于對(duì)城市未來(lái)發(fā)展的科學(xué)預(yù)測(cè)，對(duì)城市的功能分區(qū)、市政建設(shè)、公共設(shè)施和道路布局等進(jìn)行合理規(guī)劃。城市規(guī)劃需要反復(fù)論證，充分透明，廣泛征求專業(yè)人士和社會(huì)各界意見(jiàn)，具有科學(xué)性、超前性和經(jīng)濟(jì)合理性。
第三，對(duì)于全國(guó)各地的城市空間布局規(guī)劃和相應(yīng)的城市間交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，更需要強(qiáng)調(diào)科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)合理性、透明性、公眾性、超前性，與市場(chǎng)導(dǎo)向的城市發(fā)展方向相協(xié)調(diào)，為大城市發(fā)展留出足夠的空間，同時(shí)顧及中小城市及小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。特別要有利于形成空間結(jié)構(gòu)和布局合理的城市群。
第四，對(duì)于個(gè)別超千萬(wàn)人口的超大城市擴(kuò)張，需要通過(guò)合理規(guī)劃進(jìn)行疏導(dǎo)，特別注重超大城市周邊地區(qū)的次級(jí)大城市有序發(fā)展，從而減輕超大城市的壓力。同時(shí)配合以其他必要的限制措施。但重要之點(diǎn)在于，只有更多的百萬(wàn)人級(jí)別的大城市得到合理發(fā)展，才能有效減輕個(gè)別超大城市的膨脹壓力。
第五，城市政府最重要的職責(zé)在于提供城市公共服務(wù)。這包括盡早實(shí)現(xiàn)全民覆蓋的(包括城市各階層居民和外來(lái)移民在內(nèi)的)社會(huì)保障和文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、公共安全等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城市的和諧發(fā)展。城市政府應(yīng)當(dāng)及早實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)換，從過(guò)分追求GDP、過(guò)分熱衷于固定資產(chǎn)投資和擴(kuò)大財(cái)政收入、過(guò)多參與產(chǎn)業(yè)決策和干預(yù)市場(chǎng)的“經(jīng)營(yíng)性政府”，轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府;從不受公眾監(jiān)督的管理者，轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政公開(kāi)、運(yùn)作透明、接受公眾監(jiān)督的城市公仆。(作者：王小魯 中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)
