能否走出一條不以社會(huì)對(duì)立為代價(jià)的城市化道路
時(shí)間：2011-09-15 13:17:21
能否走出一條不以社會(huì)對(duì)立為代價(jià)的城市化、工業(yè)化之路，這是中國(guó)城市化進(jìn)程所面臨的真正挑戰(zhàn)——農(nóng)民工移居城市是中國(guó)城市化的最大難題
在一定意義上可以說(shuō)，何時(shí)“農(nóng)民工”一詞消亡了，城市化才算真正成功
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市化取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。1980年時(shí)城鎮(zhèn)人口為1.9億人，城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥兴急戎貎H為17.9%；到2010年，這兩個(gè)指標(biāo)已經(jīng)分別達(dá)到6.66億人和49.68%。單從城鎮(zhèn)人口的絕對(duì)規(guī)模和所占比重兩個(gè)指標(biāo)看，城鎮(zhèn)化速度是非?？斓?。但是我們也得清楚地知道，在這個(gè)人口規(guī)模中，至少有超過(guò)四分之一的部分是“偽城市人口”。我們迄今所實(shí)現(xiàn)的城市化，尚有相當(dāng)一部分是并不真實(shí)的城市化。
為什么這么說(shuō)呢？一方面，城市里確實(shí)住了這么多人，確實(shí)有與此相應(yīng)的人群就業(yè)，確實(shí)要供應(yīng)能夠滿足這樣一個(gè)人口總量的各種產(chǎn)品和資源；但另一方面，這些人口中有超過(guò)四分之一的部分并未真正定居在城市中，他們的根還在農(nóng)村，社會(huì)身份還是農(nóng)民，他們遠(yuǎn)沒(méi)有為城市所接納。不論在那里住多久，對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，他們也還是“過(guò)客”。這部分人群的共同名字叫做“農(nóng)民工”——一個(gè)在全世界的城市人群中，為中國(guó)所獨(dú)有的群體的名字。
中國(guó)城市化能否成功，最終并非取決于我們能建多少高樓大廈，能修多長(zhǎng)的地鐵，城市經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造出多大的GDP總量，城市的生活水平能夠在多大程度上接近于發(fā)達(dá)國(guó)家。那取決于什么？根本地取決于我們能否真正解決好數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工在城市中定居的問(wèn)題。在一定意義上說(shuō)，什么時(shí)候“農(nóng)民工”這個(gè)詞從我們的社會(huì)生活中消亡了，中國(guó)的城市化才能真正稱為成功。中國(guó)城市化過(guò)程中的最大國(guó)情，就在于我們必須在一個(gè)比較長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中面對(duì)大規(guī)模的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙、聚集和定居的問(wèn)題。
農(nóng)民工“進(jìn)城”涉及的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題主要有四個(gè)：就業(yè)、社會(huì)保障、資產(chǎn)權(quán)益、住房
農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題主要有四個(gè)方面。一是就業(yè)，二是社會(huì)保障，三是資產(chǎn)權(quán)益，四是住房。這里我們重點(diǎn)說(shuō)住房。
農(nóng)民工進(jìn)城的一個(gè)重要障礙，就是住房。目前我國(guó)城市中，能夠提供給農(nóng)民工用于定居的住房，大概只有商品房一種。買房，這顯然不是絕大多數(shù)農(nóng)民工所能承受的。我們說(shuō)中國(guó)目前的城市化中，有超過(guò)四分之一部分的人口實(shí)際上是偽城市人口，在一定意義上說(shuō)，就是因?yàn)槲覀兊某鞘袔缀鯖](méi)有為這樣一個(gè)數(shù)量巨大的人群提供定居下來(lái)的住房。
目前在我國(guó)城市中經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民工都住在哪里了呢？根據(jù)調(diào)查，主要住在四個(gè)地方。一是地下空間。僅僅在北京，每天在地下空間過(guò)夜的人數(shù)就超過(guò)100萬(wàn)。二是營(yíng)業(yè)場(chǎng)所。遍及各個(gè)城市大街小巷的大排檔、小餐館、美發(fā)屋、按摩院等，那里的員工晚上大都就住在營(yíng)業(yè)場(chǎng)所中。三是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民出租屋。在所有大中城市，城鄉(xiāng)結(jié)合部都一定存在著大量合法的、非法的農(nóng)民出租屋。實(shí)際上這些農(nóng)民出租屋才是城市中最大的“廉租房”供給源。四是建筑工棚。在我們的大中城市中，每天在建筑工棚中“枕瓦刀待旦”的青壯年小伙子達(dá)3400萬(wàn)人！
最近兩年來(lái)，在中央文件中日益頻繁地出現(xiàn)一個(gè)詞兒，叫“新生代”農(nóng)民工。如果說(shuō)第一代農(nóng)民工出來(lái)打工時(shí)并未有定居城市的打算，那么這個(gè)新生代農(nóng)民工可是根本就沒(méi)打算再回農(nóng)村的一代人。這個(gè)需求已經(jīng)成規(guī)模地出現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活中了，但我們的城市還遠(yuǎn)沒(méi)在住房建設(shè)、住房供給、住房政策上做好接納他們的準(zhǔn)備。
到現(xiàn)在為止，我們說(shuō)的還只是已經(jīng)在城市里經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民工。這個(gè)規(guī)模還只有2.4億人。而事實(shí)上，目前站在“城門口”，準(zhǔn)備在未來(lái)10年或者略長(zhǎng)一些的周期內(nèi)搬到城里住的人群還有兩個(gè)億！
如果說(shuō)，農(nóng)民工“進(jìn)城”是中國(guó)城市化所面臨的最大挑戰(zhàn)，那么農(nóng)民工住房就是我們的城鎮(zhèn)住房建設(shè)所面臨的最大挑戰(zhàn)。
農(nóng)民工“進(jìn)城”所涉及的“兩難”土地制度問(wèn)題，目前尚無(wú)明確答案。這個(gè)城市化進(jìn)程的最大難題，仍是政策和制度研究上的最大弱項(xiàng)
從制度層面看，農(nóng)民工定居城市的住房問(wèn)題，最根本、最核心的問(wèn)題是土地制度的問(wèn)題。
嚴(yán)格地說(shuō)，我國(guó)對(duì)農(nóng)民住房是有著比較穩(wěn)定的制度保障的。這就是農(nóng)村的宅基地制度。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，宅基地制度在保障農(nóng)民住房上發(fā)揮了功不可沒(méi)的作用。但隨著社會(huì)發(fā)展，這個(gè)制度也面臨著變革的巨大挑戰(zhàn)。
一些人可能不是很了解，與城市中的居民住房不同，農(nóng)民在宅基地上的住房是沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證的。在政策上，我國(guó)農(nóng)民住房有個(gè)奇怪的“學(xué)名”，叫做“土地附著物”。人們知道，住房是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)之一。多少農(nóng)民工在城市中拼命打工掙錢，為的就是攢一筆回家蓋房子的錢。但農(nóng)民自己花錢蓋了房子，法律、政策卻不承認(rèn)這個(gè)資產(chǎn)的獨(dú)立形式。農(nóng)民的住房不能出賣、抵押，甚至出租也不合規(guī)。宅基地因種種原因被征用時(shí)，能夠獲得補(bǔ)償?shù)闹挥型恋亍Ｗ》恐荒芎蜕谂铩㈦u窩、水井、樹(shù)木一樣按照“土地附著物”受償。
在農(nóng)村很多地方，一些外出務(wù)工的農(nóng)民已經(jīng)定居異地，不再返鄉(xiāng)。但他們的宅基地怎么處理？在各地農(nóng)村的實(shí)踐中，在此情況下宅基地買賣實(shí)際上已經(jīng)是一種公開(kāi)的秘密。村里人口多的家庭分戶時(shí)，被默認(rèn)可以從其他不返鄉(xiāng)家庭手里“買”宅基地。
在很多城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，人們近年高度關(guān)注的“小產(chǎn)權(quán)房”、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”等，在很大程度上也是利用農(nóng)民宅基地，按照居民小區(qū)的形式成規(guī)模地蓋起來(lái)，賣給或者通過(guò)“以租代售”方式變相賣給城市居民的住房。至于農(nóng)民分散自建，用于出租的“握手樓”則實(shí)際上已經(jīng)遍地開(kāi)花。這些用于出租的樓房有的甚至蓋到十多層。
我們目前在農(nóng)民住房的土地制度上面臨兩難。房子是誰(shuí)的？是農(nóng)民自己的。農(nóng)民自己的房子為什么自己不能賣？因?yàn)橘u房子，哪怕只是賣房子的使用權(quán)，也要牽扯到土地，就是宅基地的使用權(quán)。因?yàn)檎氐氖褂脵?quán)制度是用來(lái)保障農(nóng)民住房的，被城市居民買去，那么這個(gè)制度的根本基礎(chǔ)就會(huì)被動(dòng)搖。不讓賣，實(shí)際上侵害了農(nóng)民的資產(chǎn)權(quán)益；讓賣，又會(huì)損害農(nóng)民的生存保障權(quán)益。這涉及的不是一個(gè)農(nóng)民，而是億萬(wàn)農(nóng)民。法律、政策在這里遇到了“兩難”。于是農(nóng)民房就有了“土地附著物”這個(gè)奇怪的名字。
這個(gè)土地制度還延伸出第二個(gè)“兩難”，這就是宅基地的繼承問(wèn)題。按照我國(guó)現(xiàn)行法律，宅基地是不能作為遺產(chǎn)繼承的。因?yàn)檎貙儆诩w所有，農(nóng)民只有對(duì)宅基地依法使用的權(quán)利。既然宅基地不是農(nóng)民合法擁有的私人財(cái)產(chǎn)，當(dāng)然就不能繼承。問(wèn)題就出在這里。宅基地的所有權(quán)屬于集體，但宅基地上面的私房所有權(quán)可是屬于個(gè)人的，這個(gè)房屋是依法可以繼承的。繼承房屋而不繼承土地的使用權(quán)，這實(shí)際做不到。于是《土地管理法實(shí)施條例》又規(guī)定，“因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物而導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記”。這意味著，房屋的繼承人可以向所在的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行宅基地使用權(quán)變更登記，獲批后就可以繼續(xù)使用房屋下面的宅基地。為自圓其說(shuō)，得繞這么大一個(gè)圈子。這究竟是可以繼承呢，還是不可以繼承？
宅基地制度的最大“兩難”，還在于我們要討論的農(nóng)民工進(jìn)城問(wèn)題上
迄今，我們?cè)诔擎?zhèn)住房保障體系上還沒(méi)有形成一個(gè)相對(duì)成型的農(nóng)民工進(jìn)城的保障政策。為什么不能像對(duì)困難群體、低收入群體或者“夾心層”，以至“棚戶區(qū)改造”那樣形成一個(gè)專門政策呢？關(guān)鍵問(wèn)題之一，就在于宅基地的“收”與“不收”處于兩難。
農(nóng)民工定居城市，不論是購(gòu)買商品房還是住保障房，理論上說(shuō)，就不應(yīng)當(dāng)再在老家農(nóng)村占有宅基地。這本來(lái)是個(gè)很容易說(shuō)清楚的道理。但現(xiàn)實(shí)中并不這么簡(jiǎn)單。如果農(nóng)民工家庭真的能夠穩(wěn)定地定居城市當(dāng)然好，但不穩(wěn)定呢？因?yàn)榫蜆I(yè)、社保等種種難題，絕大多數(shù)農(nóng)民工實(shí)際上是處于城市“邊緣人”位置的。老家的宅基地以及責(zé)任田是他們最后的生存保障。所以迄今，盡管國(guó)家專門出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的文件，但不得不仍然堅(jiān)持“兩個(gè)不變”的“紅線”，即在土地流轉(zhuǎn)中，不能改變土地的所有權(quán)，不能改變土地的用途。
近一兩年來(lái)，在解決農(nóng)民工住房問(wèn)題上，有兩個(gè)趨勢(shì)有一定意義。一是有若干城市進(jìn)行了“土地置換社?！钡膰L試。其核心就是，在一定貨幣補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，用城市居民的社保體制置換農(nóng)民的宅基地以至農(nóng)地；其中置換出來(lái)的宅基地面積用來(lái)增加城市建設(shè)用地。這個(gè)嘗試究竟能否成功，有多大普遍意義，恐怕還有待觀察。另一是專門針對(duì)農(nóng)民工的“公租房”體系。目前這種“公租房”主要存在于一些工業(yè)園區(qū)，特別是一些距離核心市區(qū)較遠(yuǎn)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)聚集的工廠區(qū)。這種“公租房”本質(zhì)上只不過(guò)是員工宿舍，在解決農(nóng)民工在城市定居問(wèn)題上也尚不具備普遍意義。
坦率說(shuō)，到現(xiàn)在為止，農(nóng)民工“進(jìn)城”所涉及的土地制度問(wèn)題并無(wú)明確的答案。連成型的設(shè)想都很難見(jiàn)到?？梢哉f(shuō)，這個(gè)中國(guó)城市進(jìn)程的最大難題，仍是我們?cè)谡?、制度研究上的最大弱?xiàng)。
土地制度問(wèn)題的背后，是小生產(chǎn)者與生產(chǎn)資料結(jié)合方式的轉(zhuǎn)變問(wèn)題。這是一個(gè)充滿歷史唯物主義、辯證唯物主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題
我國(guó)城市化進(jìn)程中農(nóng)民工住房問(wèn)題的背后，是土地制度問(wèn)題。土地問(wèn)題的背后，是小生產(chǎn)者與生產(chǎn)資料結(jié)合方式的轉(zhuǎn)變問(wèn)題。這是一個(gè)充滿歷史唯物主義、辯證唯物主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題。
十六世紀(jì)時(shí)，一個(gè)叫托馬斯·莫爾的人寫了一本后來(lái)產(chǎn)生過(guò)巨大影響的書(shū)，書(shū)名叫做《關(guān)于最完美的國(guó)家制度和烏托邦島的既有益又有趣的金書(shū)》，后人將此書(shū)簡(jiǎn)稱為《烏托邦》。莫爾在這本書(shū)中描寫了當(dāng)時(shí)發(fā)生在英國(guó)以至整個(gè)歐洲的“圈地運(yùn)動(dòng)”。
馬克思在他的經(jīng)典著作《資本論》中多次提到“圈地運(yùn)動(dòng)”和這個(gè)“羊吃人”的過(guò)程。但是，馬克思不僅從中看到了暴力、血腥、悲慘、壓迫、掠奪和資本的貪婪，而且看到了生產(chǎn)關(guān)系的巨大變革。馬克思將這個(gè)過(guò)程稱為資本的“原始積累”。
需要澄清一個(gè)經(jīng)常被人們誤用的概念。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“原始積累”并非是指獲取“第一桶金”的資本，而是指資本徹底摧毀農(nóng)民與生產(chǎn)資料直接結(jié)合的生產(chǎn)方式，一方面造就了以資本為核心的工廠制度，另一方面造就了大批的自由勞動(dòng)力，也即雇傭勞動(dòng)者的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程是資本主義生產(chǎn)方式，即勞動(dòng)者被迫受雇于資本的生產(chǎn)方式的生成過(guò)程，因此叫做資本的“原始積累”。格外強(qiáng)調(diào)一個(gè)理論命題：“原始積累”過(guò)程積累的不是錢，不是財(cái)富，而是一種生產(chǎn)方式，是一種不斷被再生產(chǎn)出來(lái)的生產(chǎn)關(guān)系。
我們需要思考的是這樣一個(gè)命題：作為小生產(chǎn)者的農(nóng)民和土地分離，通過(guò)企業(yè)、工廠、城市等媒介物，形成與生產(chǎn)資料的新的結(jié)合方式，成為社會(huì)化大生產(chǎn)和工業(yè)化的參與者，這是否是歷史的進(jìn)步與必然？如果答案是肯定的，那更為重要的是，我們中國(guó)能否走出一條不以勞動(dòng)者的痛苦和尖銳的社會(huì)階級(jí)對(duì)立為代價(jià)的城市化、工業(yè)化之路？
這個(gè)問(wèn)題才是中國(guó)農(nóng)民工住房問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，才是中國(guó)城市化進(jìn)程所面臨的真正挑戰(zhàn)。
中國(guó)必須創(chuàng)出一條小生產(chǎn)者與土地分離的和諧之路
無(wú)需論證，在男耕女織、自給自足的自然經(jīng)濟(jì)、小生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，我們絕對(duì)建設(shè)不起一個(gè)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)體，絕對(duì)有不了讓中國(guó)老百姓都過(guò)上現(xiàn)代化生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。城市就是打破小生產(chǎn)、采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、發(fā)展社會(huì)分工的必然產(chǎn)物。可以毫不含糊地說(shuō)，農(nóng)民和土地分離是城市化的必然趨勢(shì)、必然要求。馬克思在尖銳地批判“羊吃人”的過(guò)程中，同樣明確指出，工業(yè)化造就的自由勞動(dòng)制度、工廠制度以及城市化進(jìn)程是不可避免和符合客觀規(guī)律的。為什么呢？因?yàn)樯a(chǎn)力的進(jìn)步是不可阻擋和不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的。馬克思在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的最重要貢獻(xiàn)之一，就在于他把歷史唯物主義、辯證唯物主義思想引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)。
以上的話，并無(wú)任何為資本的野蠻辯護(hù)之意。但我們不能指望通過(guò)“退回去”的方式避免社會(huì)痛苦?！疤飯@詩(shī)”式的“桃花源”只能是一種幻想，而不可能成為民族振興之路。我們的任務(wù)，就是要找出一條和諧漸進(jìn)的、符合中國(guó)國(guó)情的，讓社會(huì)成員能夠共同分享好處的，而不是讓一部分人承擔(dān)痛苦和風(fēng)險(xiǎn)、讓社會(huì)充滿危機(jī)的城市化之路。找到這樣一條路并不容易。
在歐洲的工業(yè)化興起之后，世界上很多國(guó)家在自己的工業(yè)化進(jìn)程中都先后面臨了對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改造的問(wèn)題。前蘇聯(lián)嘗試了集體農(nóng)莊方式，結(jié)果隨著公有制的解體，資本最終仍舊成了土地的統(tǒng)治者。日本迄今堅(jiān)持了對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行補(bǔ)貼的方式，雖然一定程度地維持了農(nóng)民和土地的直接結(jié)合關(guān)系，但也形成了發(fā)達(dá)的特大工業(yè)城市和凋敝的農(nóng)村并存的“過(guò)密化”、“過(guò)疏化”格局。在其他后起國(guó)家，例如南美和亞洲一些國(guó)家，則出現(xiàn)了人口過(guò)度向城市集中的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”。
我們中國(guó)的情況比較特殊。這個(gè)特殊性就在于，從新中國(guó)建立以后，我們首先面臨的不是瓦解自然經(jīng)濟(jì)，而是強(qiáng)化農(nóng)民和土地之間的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。為什么呢？因?yàn)樵谶^(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我們的生產(chǎn)力基礎(chǔ)還停留在手工勞動(dòng)為主的階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要任務(wù)還是吃飽飯。而在這樣的生產(chǎn)力基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最好辦法，就是讓農(nóng)民與土地之間建立直接的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。所以新中國(guó)成立之后的土地改革和改革開(kāi)放初期的“聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬責(zé)任制”等都取得了立竿見(jiàn)影的生產(chǎn)力發(fā)展效果。
而現(xiàn)在不同了，現(xiàn)在我們需要大力推進(jìn)城市化，需要讓農(nóng)民通過(guò)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商獲取工資性收入，需要依靠“城市反哺農(nóng)村”來(lái)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)了。中國(guó)的工業(yè)化已經(jīng)走到了一個(gè)新階段。一方面，我們絕不能重走歐洲工業(yè)化過(guò)程中暴力掠奪農(nóng)民土地的老路；另一方面，我們又要避免重蹈一些新興經(jīng)濟(jì)體中農(nóng)村嚴(yán)重落后，城市貧困積累的覆轍。這對(duì)我們的城市化是一個(gè)新的考驗(yàn)。農(nóng)民工住房問(wèn)題，關(guān)鍵之一，就是要解決好農(nóng)民和土地分離過(guò)程中的平穩(wěn)過(guò)渡問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
最近一些地方嘗試通過(guò)“土地入股”的方式實(shí)現(xiàn)土地資源集中與保護(hù)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的協(xié)調(diào)。但在實(shí)踐中，這個(gè)“股”能不能買賣流通，仍然困擾著制度探索者。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可以認(rèn)為這種土地資本化的嘗試是有生命力的。因?yàn)檫@個(gè)方向意味著農(nóng)民的土地所有者身份與直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者身份可以實(shí)現(xiàn)分離。我們現(xiàn)在還不能確切知道這個(gè)大題目的答案，但我們相信說(shuō)了多年的兩句老話：一句是，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)；另一句是，發(fā)展是硬道理。
(作者為中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、研究員）
