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2025年09月08日
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作者簡(jiǎn)介：
穆聳，畢業(yè)于北京大學(xué)法學(xué)院，獲授法學(xué)學(xué)士學(xué)位。持有中國(guó)律師執(zhí)照。自2002年加入中倫律師事務(wù)所，一直在房地產(chǎn)部執(zhí)業(yè)。2011年被英國(guó)法律權(quán)威評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)Chambers and Partners 列為中國(guó)地區(qū)房地產(chǎn)法律服務(wù)領(lǐng)域10名推薦律師之一。
主要執(zhí)業(yè)領(lǐng)域：土地投資（土地一級(jí)開發(fā)、土地成片開發(fā)、新城開發(fā)、城市改造以及城市更新）、房地產(chǎn)項(xiàng)目并購及交易、土地及房地產(chǎn)投資糾紛處置、房地產(chǎn)私募股權(quán)投資（PE）以及房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)綜合法律服務(wù)。
社會(huì)職務(wù)：北京市律師協(xié)會(huì)土地法律專業(yè)委員會(huì)委員、中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)戰(zhàn)略咨詢委員會(huì)委員
摘要：
2010年9月1日《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》出臺(tái)，第十一條規(guī)定：“保險(xiǎn)資金可以投資符合下列條件的不動(dòng)產(chǎn)：…（五）符合條件的政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。”第十六條規(guī)定：“保險(xiǎn)公司投資不動(dòng)產(chǎn)，不得有下列行為：…(四)直接從事房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)（包括一級(jí)土地開發(fā)）。”但是，該辦法對(duì)于保險(xiǎn)資金投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的規(guī)定尚較為粗略，這使得前述法規(guī)在適用和執(zhí)行過程中遭遇了困惑。針對(duì)這一問題，本文對(duì)《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》中涉及的相關(guān)條款進(jìn)行了分析、解讀，旨在厘清相關(guān)概念，提出修改設(shè)想和意見，為保險(xiǎn)資金投資土地儲(chǔ)備領(lǐng)域相關(guān)政策的進(jìn)一步完善提供建設(shè)性意見。
關(guān)鍵詞：
保險(xiǎn)資金 土地儲(chǔ)備項(xiàng)目 土地一級(jí)開發(fā)
土地儲(chǔ)備項(xiàng)目投資現(xiàn)狀
（一）土地儲(chǔ)備項(xiàng)目資金需求現(xiàn)狀
縱觀全國(guó)，各地土地儲(chǔ)備項(xiàng)目如火如荼的開展，資金需求量非常大。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，北京市 2010年的土地儲(chǔ)備開發(fā)投資為1000億元人民幣，還包括重點(diǎn)區(qū)域土地儲(chǔ)備專項(xiàng)投資1700億元，2011年北京市將繼續(xù)完成儲(chǔ)備開發(fā)投資1000億元。如此龐大的投資量，單純依靠政府的財(cái)政收入顯然無法完成。
（二）土地儲(chǔ)備項(xiàng)目通過銀行貸款、信托公司貸款籌措資金的限制
目前銀行貸款是土地儲(chǔ)備資金的主要籌措渠道。根據(jù)《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理工作的通知》（下稱“銀監(jiān)發(fā)[2011]34號(hào)”）第二條，“對(duì)于以規(guī)劃土地儲(chǔ)備(如土地儲(chǔ)備證)抵押的等，均應(yīng)及時(shí)追加合法有效押品，消除違規(guī)擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)隱患。”第六條，“嚴(yán)肅查處違規(guī)擔(dān)保貸款問題。凡是…以規(guī)劃土地儲(chǔ)備(如土地儲(chǔ)備證)作為抵押的貸款，均屬違反《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的行為。”由于多數(shù)銀行土地儲(chǔ)備貸款可能會(huì)被認(rèn)定為屬于地方融資平臺(tái)貸款，隨著監(jiān)管層對(duì)地方融資平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)的重視及對(duì)銀行土地儲(chǔ)備貸款的限制，銀行土地儲(chǔ)備貸款的申請(qǐng)和獲批難度大大增加。
根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)信托公司房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》第四條，“信托公司不得以信托資金發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款。”
可見，土地儲(chǔ)備資金一方面面臨龐大的資金需求量，另一方面，由于房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)政策緊縮而導(dǎo)致銀行貸款、信托貸款政策在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目收緊，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的資金來源仍存在較大缺口。
（三）保險(xiǎn)資金被允許投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目
2009年《保險(xiǎn)法》第一百零六條規(guī)定：“保險(xiǎn)公司的資金運(yùn)用限于下列形式：…（三）投資不動(dòng)產(chǎn)。”2010年9月份開始實(shí)施的《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》（下稱“《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》”）第十一條規(guī)定：“保險(xiǎn)資金可以投資符合下列條件的不動(dòng)產(chǎn)：…（五）符合條件的政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。” 這意味著保險(xiǎn)資金可以投資土地儲(chǔ)備領(lǐng)域，拓寬了土地儲(chǔ)備的資金來源。
保險(xiǎn)資金投資渠道的放開，眾多保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)躍躍欲試。有報(bào)道稱，《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》出臺(tái)后，太保、國(guó)壽、平安等國(guó)內(nèi)7家保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司共同參與了北京某保障房項(xiàng)目，上述7家保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司將通過發(fā)行債權(quán)計(jì)劃把七八百億保險(xiǎn)資金借貸給北京市土地儲(chǔ)備中心，由后者利用這些資金為北京市保障房建設(shè)提供前期土地供應(yīng)。由此可見，保險(xiǎn)資金被放開進(jìn)入土地儲(chǔ)備領(lǐng)域的政策效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)。
《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》對(duì)于保險(xiǎn)資金投資政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目規(guī)定分析
（一）“政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目”概念分析
根據(jù)《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》第十一條，保險(xiǎn)資金可以投資“符合條件的政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。”《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》并沒有進(jìn)行界定什么是政府土地儲(chǔ)備。
《土地儲(chǔ)備管理辦法》（下稱“《土地儲(chǔ)備辦法》”）第二條對(duì)于“土地儲(chǔ)備”有較為明確的規(guī)定：“本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。”
經(jīng)檢索，相關(guān)法律法規(guī)文件中并沒有“政府土地儲(chǔ)備”這一概念，筆者理解，《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》中規(guī)定“政府土地儲(chǔ)備”含義與《土地儲(chǔ)備辦法》中的“土地儲(chǔ)備”含義基本一致。
（二）《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》第十一條第一款“符合條件的政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目”之所謂的“條件”分析
《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》第十一條第一款對(duì)于“政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目”需符合的“條件”并沒有作出明確規(guī)定；第二款對(duì)于保險(xiǎn)資金投資第一款五種不同類型的不動(dòng)產(chǎn)需符合的一般條件作出了規(guī)定，從條文來推斷，保險(xiǎn)資金投資“政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目”亦需遵守。
《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》第十三條對(duì)于保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)作出了進(jìn)一步限制，“保險(xiǎn)資金采用債權(quán)、股權(quán)或者物權(quán)方式投資的不動(dòng)產(chǎn)，僅限于商業(yè)不動(dòng)產(chǎn)、辦公不動(dòng)產(chǎn)、與保險(xiǎn)業(yè)務(wù)相關(guān)的養(yǎng)老、醫(yī)療、汽車服務(wù)等不動(dòng)產(chǎn)及自用性不動(dòng)產(chǎn)。…本款前述投資必須遵守專地專用原則，不得變相炒地賣地…”筆者認(rèn)為，在土地儲(chǔ)備階段，土地的規(guī)劃用途并不確定，無法界分為商業(yè)、辦公、與保險(xiǎn)業(yè)務(wù)相關(guān)的或自用性不動(dòng)產(chǎn)，不可能遵守“專地專用原則”，上述規(guī)定是從房地產(chǎn)二級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的角度而言，對(duì)于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目很難適用。
筆者認(rèn)為，在進(jìn)一步立法時(shí)，對(duì)于保險(xiǎn)資金投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的條件需針對(duì)其特殊性作出進(jìn)一步的規(guī)定。
（三）“一級(jí)土地開發(fā)”概念分析
根據(jù)《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》第十六條，保險(xiǎn)公司投資不動(dòng)產(chǎn)，不得直接從事房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)（包括一級(jí)土地開發(fā)）。什么是“一級(jí)土地開發(fā)”，國(guó)家層面法律法規(guī)也沒有相關(guān)的概念界定，實(shí)際上，通常各地比較常用的表述是“土地一級(jí)開發(fā)”。
基于筆者在《政府采購法視野下的土地一級(jí)開發(fā)》中的研究和分析，筆者理解的土地一級(jí)開發(fā)即《土地儲(chǔ)備辦法》里的“土地前期開發(fā)”，筆者對(duì)土地前期開發(fā)的定義是，“按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地儲(chǔ)備計(jì)劃等相關(guān)規(guī)劃的要求，由土地一級(jí)開發(fā)主體對(duì)一定區(qū)域內(nèi)納入儲(chǔ)備的土地進(jìn)行地上建筑物的拆除、地下障礙物的清除、土地平整等土地整理工作和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如“七通一平”等），使該區(qū)域內(nèi)的土地達(dá)到供應(yīng)條件的行為。” 筆者認(rèn)為，土地前期開發(fā)（即土地一級(jí)開發(fā)）并不等于土地儲(chǔ)備，而是屬于土地儲(chǔ)備的一個(gè)階段。
（四）《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》第十一條與第十六條之疑問
《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》規(guī)定了保險(xiǎn)資金可以以債權(quán)方式投資符合條件的政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。同時(shí)還規(guī)定，保險(xiǎn)公司不得直接從事一級(jí)土地開發(fā)。筆者認(rèn)為，在這兩個(gè)條款的理解上可能會(huì)存在如下疑問：
1.政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目與一級(jí)土地開發(fā)的內(nèi)涵是否相同？
2.假設(shè)政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目與一級(jí)土地開發(fā)內(nèi)涵相同，為何《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》前后使用的概念不統(tǒng)一？假設(shè)兩者內(nèi)涵不同，則二者的本質(zhì)區(qū)別是什么？
3.《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》第十六條規(guī)定，保險(xiǎn)公司不得直接從事一級(jí)土地開發(fā)。單獨(dú)理解本條，是否意味著政策制定者認(rèn)可保險(xiǎn)公司能夠間接從事一級(jí)土地開發(fā)？
4.假設(shè)政策制定者認(rèn)為保險(xiǎn)公司能夠間接從事一級(jí)土地開發(fā)，那方式包括哪些？除第十三條明確規(guī)定的債權(quán)投資方式，是否意味著政策制定者并沒有排除保險(xiǎn)公司以股權(quán)投資方式投資一級(jí)土地開發(fā)？
5.假設(shè)將《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》第十六條理解為保險(xiǎn)公司可以在某些條件下通過股權(quán)方式投資一級(jí)土地開發(fā)，如何理解第十三條未將一級(jí)土地開發(fā)列入保險(xiǎn)資金可以以股權(quán)方式投資的不動(dòng)產(chǎn)類別中？
綜上，筆者認(rèn)為，前述《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》的相關(guān)規(guī)定無法清晰表達(dá)政策制定者的真實(shí)意圖。筆者推測(cè)，政策制定者的本意是保險(xiǎn)資金僅能以債權(quán)方式投資“土地儲(chǔ)備項(xiàng)目”，也僅能以債權(quán)方式投資一級(jí)土地開發(fā)。之所以進(jìn)行這樣的規(guī)定，政策制定者可能更多的考慮土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施是由政府或土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而根據(jù)《土地儲(chǔ)備辦法》第三條的規(guī)定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)為事業(yè)單位。在這種前提下，政策制定者認(rèn)為，保險(xiǎn)資金只能以借款方式向政府或土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，這可能也是《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》使用“政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目”這一概念，而沒有使用“一級(jí)土地開發(fā)項(xiàng)目”的緣由。
（五）相關(guān)概念辨析及概念界定建議
依據(jù)《土地儲(chǔ)備辦法》的規(guī)定，筆者理解，土地儲(chǔ)備應(yīng)屬于一個(gè)大概念，包含了土地收儲(chǔ)和土地前期開發(fā)（土地一級(jí)開發(fā)、一級(jí)土地開發(fā)，下同）兩個(gè)階段。其中，土地收儲(chǔ)主要是指地方政府或土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過收購、收回、征收等方式取得土地，納入儲(chǔ)備的過程，強(qiáng)調(diào)“儲(chǔ)備”，主要應(yīng)由地方政府行使土地行政職能，是政府主導(dǎo)的行為；而土地前期開發(fā)，政府往往委托有實(shí)力的企業(yè)進(jìn)行，因此，土地前期開發(fā)往往表現(xiàn)為企業(yè)主導(dǎo)或政企合作的行為。
筆者認(rèn)為，《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》應(yīng)對(duì)原有條款做進(jìn)一步的澄清，明確界定“土地儲(chǔ)備”、“一級(jí)土地開發(fā)”的范疇。
保險(xiǎn)資金投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的方式
根據(jù)《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》第十三條，保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)的方式包括股權(quán)方式、債權(quán)方式和物權(quán)方式，而對(duì)于保險(xiǎn)資金投資第十一條規(guī)定的“符合條件的政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目”僅能采取債權(quán)方式。對(duì)于保險(xiǎn)資金能否以股權(quán)方式投資土地前期開發(fā)項(xiàng)目，筆者認(rèn)為值得商榷，下文將就債權(quán)方式和股權(quán)方式進(jìn)行具體分析。
（一）債權(quán)方式
《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》規(guī)定，保險(xiǎn)資金可以以債權(quán)方式投資“政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目”，近期太保、國(guó)壽、平安等國(guó)內(nèi)7家保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司通過發(fā)起債權(quán)投資計(jì)劃將約七八百億元保險(xiǎn)資金借貸給北京市土地儲(chǔ)備中心。但是，《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》對(duì)于保險(xiǎn)資金以債權(quán)方式投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的規(guī)定較為粗略，以下筆者將具體闡述該規(guī)定中可能存在的問題以及完善的建議：
1.借款人
《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》僅籠統(tǒng)地規(guī)定保險(xiǎn)資金可以采用債權(quán)方式投資“符合條件的政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目”，對(duì)于借款人未進(jìn)行界定。
（1）借款人為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)
根據(jù)《財(cái)政部、國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)〈土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法〉的通知》第五條，“土地儲(chǔ)備資金來源于下列渠道：……（三）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定舉借的銀行貸款及其他金融機(jī)構(gòu)貸款；……”保險(xiǎn)公司屬于金融機(jī)構(gòu)，又《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》允許保險(xiǎn)資金以債權(quán)方式投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有權(quán)向保險(xiǎn)公司貸款。
（2）借款人是否可以為實(shí)施土地前期開發(fā)的企業(yè)？
保險(xiǎn)公司能否以債權(quán)方式向?qū)嵤┩恋厍捌陂_發(fā)的企業(yè)進(jìn)行投資呢？《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》對(duì)此沒有做出明確規(guī)定，這與《土地儲(chǔ)備辦法》未明確企業(yè)在土地前期開發(fā)中的地位，而地方法規(guī)對(duì)此規(guī)定不統(tǒng)一不無關(guān)系。《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》的政策制定中很有可能未考慮企業(yè)實(shí)施土地前期開發(fā)的情況。筆者認(rèn)為，在企業(yè)實(shí)施土地前期開發(fā)的情況下，企業(yè)需要自籌資金，土地前期開發(fā)是土地儲(chǔ)備項(xiàng)目中資金投入量非常大的環(huán)節(jié)，企業(yè)或多或少會(huì)面臨資金缺口問題，若企業(yè)可以向保險(xiǎn)公司申請(qǐng)貸款將緩解這一問題。
2.擔(dān)保問題
（1）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為借款人之擔(dān)保
《土地儲(chǔ)備辦法》第二十五條規(guī)定，“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的貸款應(yīng)為擔(dān)保貸款…”因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向保險(xiǎn)公司申請(qǐng)貸款須提供擔(dān)保（包括保證、抵押、質(zhì)押方式）。
以未出讓的儲(chǔ)備土地抵押貸款為土地儲(chǔ)備中心向保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)融資的主要方式，《土地儲(chǔ)備辦法》亦允許儲(chǔ)備土地設(shè)定抵押權(quán)。近期太保、國(guó)壽、平安等國(guó)內(nèi)7家保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司投資北京市土地儲(chǔ)備項(xiàng)目就采用了儲(chǔ)備土地抵押貸款的方式。
根據(jù)前述銀監(jiān)發(fā)[2011]34號(hào)第二條的規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)似乎認(rèn)為以規(guī)劃土地儲(chǔ)備(如土地儲(chǔ)備證)抵押的方式為違規(guī)擔(dān)保，這與《土地儲(chǔ)備辦法》以及銀監(jiān)會(huì)此前發(fā)布的規(guī)定存在一定的沖突。雖然從實(shí)踐上看，很多地方政府為儲(chǔ)備土地核發(fā)土地儲(chǔ)備證，并實(shí)際上以儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押擔(dān)保，但銀監(jiān)會(huì)的最新政策走向還是應(yīng)充分注意，并在保險(xiǎn)資金投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目設(shè)置擔(dān)保機(jī)制中予以考慮。
（2）企業(yè)作為借款人之擔(dān)保
《土地儲(chǔ)備辦法》、《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》對(duì)于這一問題亦未規(guī)定。由于《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》規(guī)定保險(xiǎn)公司投資不動(dòng)產(chǎn)，不得提供無擔(dān)保債權(quán)融資，在企業(yè)可以就其實(shí)施的土地前期開發(fā)向保險(xiǎn)公司貸款的前提下，筆者認(rèn)為，企業(yè)申請(qǐng)貸款時(shí)應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保。
根據(jù)目前的相關(guān)規(guī)定儲(chǔ)備土地權(quán)利證書的發(fā)放對(duì)象一般為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，除非實(shí)施土地前期開發(fā)的企業(yè)取得儲(chǔ)備土地權(quán)利證書，否則企業(yè)無法以儲(chǔ)備土地向保險(xiǎn)公司設(shè)定抵押貸款。當(dāng)然，企業(yè)可以以保證或自有資產(chǎn)、保證人提供的資產(chǎn)設(shè)定抵押、質(zhì)押等方式為貸款提供擔(dān)保。
（二）股權(quán)方式
1.現(xiàn)行規(guī)定分析
根據(jù)《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》第十三條的規(guī)定，保險(xiǎn)資金不能以股權(quán)方式投資“政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目”。
《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》第十六條規(guī)定，保險(xiǎn)公司不得直接從事包括“一級(jí)土地開發(fā)”在內(nèi)的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。同時(shí)，《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》第二十條規(guī)定，“保險(xiǎn)資金以股權(quán)方式投資不動(dòng)產(chǎn)，擬投資的項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)為不動(dòng)產(chǎn)的直接所有權(quán)人，且該不動(dòng)產(chǎn)為項(xiàng)目公司的主要資產(chǎn)。” 即，保險(xiǎn)公司可以股權(quán)方式投資不動(dòng)產(chǎn)，但應(yīng)滿足被投資的項(xiàng)目公司持有不動(dòng)產(chǎn)這一條件。筆者推測(cè)，政策制定者之所以如此規(guī)定，是希望保險(xiǎn)公司長(zhǎng)期持有不動(dòng)產(chǎn)，防止保險(xiǎn)公司“炒樓”、“炒地”或是頻繁轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)而推高房地產(chǎn)價(jià)格。而土地儲(chǔ)備項(xiàng)目中，無論是以土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為實(shí)施主體或以企業(yè)為實(shí)施主體，均不取得儲(chǔ)備土地的使用權(quán)，因此，無法滿足《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》第二十條對(duì)于保險(xiǎn)資金以股權(quán)方式投資不動(dòng)產(chǎn)的條件。
又根據(jù)《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》第三十七條第二款規(guī)定，“保險(xiǎn)資金以取得不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)為目的投資項(xiàng)目公司股權(quán)，不適用《保險(xiǎn)資金投資股權(quán)暫行辦法》（下稱“《險(xiǎn)資投資股權(quán)辦法》”）的有關(guān)規(guī)定。”也就是說，如果保險(xiǎn)資金不以取得不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)為目的而投資項(xiàng)目公司股權(quán)，則應(yīng)當(dāng)適用《險(xiǎn)資投資股權(quán)辦法》。而《險(xiǎn)資投資股權(quán)辦法》第十二條規(guī)定，“保險(xiǎn)資金直接投資股權(quán)，僅限于保險(xiǎn)類企業(yè)、非保險(xiǎn)類金融企業(yè)和與保險(xiǎn)業(yè)務(wù)相關(guān)的養(yǎng)老、醫(yī)療、汽車服務(wù)等企業(yè)的股權(quán)。”由于在土地前期開發(fā)階段，土地的規(guī)劃用途并不確定，因此，土地前期開發(fā)項(xiàng)目公司無法確定為“與保險(xiǎn)業(yè)務(wù)相關(guān)的養(yǎng)老、醫(yī)療、汽車服務(wù)等企業(yè)”。因此，保險(xiǎn)資金也無法根據(jù)《險(xiǎn)資投資股權(quán)辦法》的有關(guān)規(guī)定以股權(quán)方式投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。
2. 保險(xiǎn)資金以股權(quán)方式投資企業(yè)主導(dǎo)的土地前期開發(fā)項(xiàng)目的可行性分析
根據(jù)前述分析，《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》限制了保險(xiǎn)資金以股權(quán)方式投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的途徑。但是，土地前期開發(fā)作為土地儲(chǔ)備的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，其實(shí)施主體并不僅限于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，不少地方規(guī)定和實(shí)踐操作中授權(quán)企業(yè)實(shí)施土地前期開發(fā)，而在企業(yè)實(shí)施土地前期開發(fā)時(shí)通常要設(shè)立項(xiàng)目公司，那么保險(xiǎn)資金是否可以以股權(quán)方式投資企業(yè)主導(dǎo)的土地前期開發(fā)項(xiàng)目呢？筆者認(rèn)為是可行的，具體理由如下：
（1）在企業(yè)主導(dǎo)土地前期開發(fā)項(xiàng)目的情況下，由于項(xiàng)目公司的企業(yè)法人性質(zhì)，為保險(xiǎn)資金以股權(quán)方式進(jìn)行投資確定了前提；
（2）基于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的特殊性，項(xiàng)目公司并不持有儲(chǔ)備土地的使用權(quán)，土地經(jīng)前期開發(fā)完成后由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過公開競(jìng)價(jià)的方式出讓，因此，與保險(xiǎn)資金投資其他不動(dòng)產(chǎn)不同，保險(xiǎn)資金以股權(quán)的方式投資土地前期開發(fā)，并不會(huì)出現(xiàn)由于保險(xiǎn)公司“炒地”或是頻繁轉(zhuǎn)讓而推高土地價(jià)格的情況，相反，保險(xiǎn)資金的進(jìn)入能夠緩解土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的資金壓力，推動(dòng)土地前期開發(fā)工作的順利完成，確保土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有足夠的儲(chǔ)備土地以調(diào)控土地市場(chǎng)。因此，對(duì)于保險(xiǎn)資金以股權(quán)方式投資企業(yè)主導(dǎo)的土地前期開發(fā)項(xiàng)目不應(yīng)以項(xiàng)目公司持有儲(chǔ)備土地的使用權(quán)為前提。
（3）據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，保險(xiǎn)資金中約有80%以上為壽險(xiǎn)資金，壽險(xiǎn)資金中約48%是20年以上的長(zhǎng)期資金，25%為5～20 年的中期資金，27%為5年以下的短期資金。土地前期開發(fā)項(xiàng)目有5年以下的短期項(xiàng)目，但大型土地前期開發(fā)項(xiàng)目周期可以達(dá)到10至20年，甚至20年以上，與保險(xiǎn)資金的中長(zhǎng)期資金具有良好的匹配性。一般而言，債權(quán)投資方式期限較短，無法滿足大型土地前期開發(fā)項(xiàng)目的需求。而股權(quán)投資方式在期限上沒有限制，適合于資金需求量大、周期長(zhǎng)的大型土地前期開發(fā)項(xiàng)目。
（4）目前，我國(guó)處于快速的城市化進(jìn)程中，土地屬于稀缺資源，從長(zhǎng)期來看，土地的價(jià)值具有上升的趨勢(shì)，這與保險(xiǎn)資金追求長(zhǎng)期價(jià)值、穩(wěn)健投資的特點(diǎn)相吻合。
綜上所述，筆者建議，當(dāng)土地儲(chǔ)備中心作為包括土地前期開發(fā)在內(nèi)的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的實(shí)施主體時(shí)，由于土地儲(chǔ)備中心的事業(yè)法人性質(zhì)，保險(xiǎn)資金以債權(quán)方式進(jìn)行投資；但是，當(dāng)企業(yè)獲得授權(quán)作為土地前期開發(fā)的實(shí)施主體時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許保險(xiǎn)資金以債權(quán)方式或股權(quán)方式進(jìn)行投資。
3.法律風(fēng)險(xiǎn)控制
就法律風(fēng)險(xiǎn)控制，筆者提出如下建議：
第一，為了保障保險(xiǎn)資金的安全性，保險(xiǎn)公司投資土地前期開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行的任何協(xié)議或安排均應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法性、合規(guī)性和合理性，以防范政策變動(dòng)、政府換屆更迭帶來的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是周期漫長(zhǎng)的大型土地前期開發(fā)項(xiàng)目。
第二，土地前期開發(fā)項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司進(jìn)行土地前期開發(fā)的成本與利潤(rùn)的返還是以土地使用權(quán)出讓收益為保障，如果土地出讓所產(chǎn)生的收益不足以涵蓋所有的土地前期開發(fā)成本，則保險(xiǎn)資金將面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如果保險(xiǎn)資金投資以股權(quán)方式投資項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司進(jìn)行土地前期開發(fā)應(yīng)設(shè)置充足的擔(dān)保機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。例如由當(dāng)?shù)卣峁┿y行保函，或采用土地使用權(quán)抵押等多種擔(dān)保方式，也可以由政府承諾在土地出讓收益不足以涵蓋土地前期開發(fā)成本時(shí)，負(fù)責(zé)安排其他資金予以補(bǔ)足（此種風(fēng)險(xiǎn)控制手段要小于前述擔(dān)保方式）。同時(shí)，對(duì)于土地出讓收入進(jìn)行全程監(jiān)管、對(duì)于成本及收益的返還期限嚴(yán)格控制等等。
結(jié)論及建議
結(jié)合前述分析，筆者認(rèn)為，《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》應(yīng)就保險(xiǎn)資金投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目涉及的以下問題作進(jìn)一步明確及補(bǔ)充。
（一）明確保險(xiǎn)資金可以投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的具體范圍及對(duì)概念進(jìn)行統(tǒng)一
基于前述分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》中保險(xiǎn)資金可以投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的具體范圍及對(duì)概念進(jìn)行統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，對(duì)于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的界定，應(yīng)以《土地儲(chǔ)備辦法》的規(guī)定為依據(jù)。鑒于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可劃分為土地收儲(chǔ)階段以及收儲(chǔ)之后的土地前期開發(fā)（一級(jí)土地開發(fā)）階段，因此，《險(xiǎn)資投資不動(dòng)產(chǎn)辦法》應(yīng)明確保險(xiǎn)資金究竟可以投資哪一階段。筆者的建議是，保險(xiǎn)資金就這兩個(gè)階段都可以投資，只不過各階段的參與主體不同，因此，保險(xiǎn)資金投資各階段的方式也不同。
（二）明確保險(xiǎn)資金投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的條件
目前規(guī)定中對(duì)保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)的諸多限制，往往更多地針對(duì)房地產(chǎn)二級(jí)開發(fā)項(xiàng)目，而不適宜運(yùn)用在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目上，因此，在進(jìn)一步的制定政策時(shí)，需要結(jié)合土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的特性制定適用于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的保險(xiǎn)資金投資條件。例如：土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所在地的土地儲(chǔ)備管理制度健全，項(xiàng)目符合經(jīng)批準(zhǔn)的城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃，已經(jīng)取得土地儲(chǔ)備權(quán)屬證書，儲(chǔ)備的土地應(yīng)為有償出讓的經(jīng)營(yíng)性用地等等這些條件。
（三）明確保險(xiǎn)資金投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的方式和被投資主體要求
筆者建議，保險(xiǎn)資金以債權(quán)方式投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的情況下，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、獲得授權(quán)實(shí)施土地前期開發(fā)的企業(yè)均可以成為被投資主體；而在企業(yè)作為實(shí)施主體進(jìn)行土地前期開發(fā)情況下，筆者建議，應(yīng)允許保險(xiǎn)公司以股權(quán)方式進(jìn)行投資。
（四）確立保險(xiǎn)資金投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的資金安全保障機(jī)制
無論被投資主體是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)還是獲得授權(quán)實(shí)施土地前期開發(fā)的企業(yè)，均應(yīng)通過設(shè)置合理的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，從而使保險(xiǎn)資金的運(yùn)用達(dá)到安全性和營(yíng)利性雙贏的目的。例如在保險(xiǎn)資金以債權(quán)方式投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目時(shí)，筆者建議參照《土地儲(chǔ)備辦法》的規(guī)定要求被投資人提供擔(dān)保，并就以儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押貸款的主體、條件、程序等做出明確的規(guī)定。
綜上所述，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目是與一般的商業(yè)、辦公等項(xiàng)目完全不同的項(xiàng)目類型，在規(guī)則的制定上應(yīng)當(dāng)特別考慮，而不能簡(jiǎn)單套用適用于一般房地產(chǎn)項(xiàng)目的規(guī)定，這將導(dǎo)致執(zhí)行困難，甚至無法執(zhí)行。因此，筆者建議，在進(jìn)一步政策制定時(shí)，對(duì)以上提到的概念、投資條件、投資方式、被投資主體、資金安全保障機(jī)制等進(jìn)行更為明確和清晰的界定，以使得保險(xiǎn)資金投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的規(guī)定更具有可操作性。
