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2025年07月18日
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“改革開放以來，城市建設(shè)投入總量持續(xù)增長，有力地推動了城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。這一方面表明國內(nèi)的城市建設(shè)市場巨大，需要大量資金投入，另一方面表明政府由城市建設(shè)原來一元化投融資的主體，逐步向宏觀指導(dǎo)市場，并引導(dǎo)多元化的市場主體介入城市建設(shè)轉(zhuǎn)變，這種不斷創(chuàng)新的制度設(shè)計刺激了巨大市場能量，也呼喚城市投融資體系創(chuàng)新。”這是華夏和投資有限公司總裁、人居署產(chǎn)業(yè)規(guī)劃設(shè)計院院長、北京大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃研究所所長李金恒在接受《城市化》專訪時對中國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市投融資平臺的獨(dú)到見解。
中國過去30年的發(fā)展源自政府不斷的“退出”
李金恒認(rèn)為，中國的發(fā)展到現(xiàn)在為止表現(xiàn)為兩種傾向性。一種傾向性就是靠政府刺激成長，改革開放前三十年，因為完全是計劃經(jīng)濟(jì)，幾乎都是靠政府刺激成長。第二種就是靠自主增長，就是靠市場經(jīng)濟(jì)的力量增長。“我們前三十年基本上是靠政策持續(xù)增長。后三十年應(yīng)該說是一半是靠政府刺激的，而另一半是屬于市場經(jīng)濟(jì)，也就是依靠自主式的經(jīng)濟(jì)增長方式。”其中，自由市場經(jīng)濟(jì)的成分包括了外國投資者和中國民營經(jīng)濟(jì)，即非公有經(jīng)濟(jì)。李金恒指出，外資經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)對中國經(jīng)濟(jì)成長和稅收貢獻(xiàn)率已經(jīng)占據(jù)了半壁江山以上，而同時政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍發(fā)揮著相當(dāng)大的作用，在這個大背景之下導(dǎo)致了城市發(fā)展既要參照政策激勵式的增長方式，同時也要參照自主市場經(jīng)濟(jì)的增長方式。
從農(nóng)村到城市的自主市場經(jīng)濟(jì)的引進(jìn)，直接帶來的兩個變化，拉動了中國三十年經(jīng)濟(jì)快速增長。第一個變化是屬于勞動力的解放，78年改革開放讓中國8億農(nóng)民得到了解放，低廉的勞動力涌入異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和大規(guī)模勞動密集型制造業(yè)，構(gòu)成了巨大的比較優(yōu)勢。第二個變化是以WTO為代表的國家市場開放。“因為WTO以后允許中國的產(chǎn)品進(jìn)入市場，這就相當(dāng)于中國的農(nóng)民也可以進(jìn)入世界市場，每一個產(chǎn)品都凝聚著他們的勞動力，就相當(dāng)于他們的勞動力也進(jìn)入世界各地市場了。那么這兩個問題加起來，我認(rèn)為就是中國發(fā)展增長的核心動力。”
李金恒分析，改革開放取得巨大成就很大程度上是由于政府從作為全能的政府、百分之百的政府，逐漸減退自己的功能，取而代之的是市場經(jīng)濟(jì)在各個領(lǐng)域發(fā)揮越來越突出的作用。他認(rèn)為，中國的整個經(jīng)濟(jì)情況持續(xù)向好、中國的城市資金融資狀況的好轉(zhuǎn)，有賴于政府將自己在三十年的發(fā)展過程當(dāng)中還沒有退出那一半，完全退出來。
市場化改革破局投融資困境
談到城市投融資平臺，李金恒認(rèn)為在這個領(lǐng)域同樣需要政府給民間資本進(jìn)入放開更多的空間和渠道。他指出，城市金融平臺已經(jīng)達(dá)到了一個瓶頸期，這是由幾方面原因造成的。
一是城市投融資管理體系不順。城市投融資作為一個系統(tǒng)工程，需要各個部門之間的協(xié)調(diào)。而在以政府職能機(jī)關(guān)為主體的框架下很難實現(xiàn)城市資源內(nèi)部及城市資源、金融資源的有效聯(lián)動，城市經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃之間彼此脫節(jié)，造成條塊分割、多頭管理、分散建設(shè)的情況。
其二，是投資決策和風(fēng)險管理機(jī)制不健全。李金恒指出，在城市投融資體系中，由于主要是政府主導(dǎo)，導(dǎo)致其中計劃經(jīng)濟(jì)模式仍然沿用，往往是政府相關(guān)職能部門提出項目建設(shè)計劃，財政部門根據(jù)需求提出財政資金安排，經(jīng)市政府同意后交市人大批準(zhǔn)，再由財政安排或投融資平臺融資。他認(rèn)為，這種模式缺乏對一定時期內(nèi)投融資體系進(jìn)行梳理，不能將城市投資現(xiàn)金流、經(jīng)營現(xiàn)金流和融資現(xiàn)金流融合。
他認(rèn)為目前中國很多城市發(fā)展資金即城市投融資平臺資金主要來源于政府財政投入（含土地出讓收入）和銀行貸款，融資渠道狹窄，資產(chǎn)負(fù)載率高，缺乏項目相應(yīng)的決策權(quán)和有效的資產(chǎn)。這樣的城投平臺舉債加政府信用的模式在短期之內(nèi)雖能快速聚集大量資金，但大多數(shù)城市對城投平臺的后續(xù)財政投入有限并不斷給城投平臺加碼新增的建設(shè)融資需求，而城市的經(jīng)營現(xiàn)金流的積累規(guī)模和速度滯后于投資現(xiàn)金流與融資現(xiàn)金流，使得城投平臺自身缺乏造血機(jī)能，不能做到良性循環(huán)，不斷累積的財務(wù)杠桿，最終使城投平臺每年在還本付息和籌措資金上疲于奔命，再融資能力不斷惡化，難以做到可持續(xù)。
他指出，城市建設(shè)資金的相對短缺與體制性無序消耗的直接后果使得本來就有限的資金變得更為有限，城市公共產(chǎn)品和服務(wù)難以形成有效供給，無法滿足城市需求。他認(rèn)為，面對城市發(fā)展的資金供需矛盾，要以市場化改革推動制度創(chuàng)新和城市金融破題。
構(gòu)建多元投融資平臺
李金恒認(rèn)為，要完善城市投融資體系，在堅持政府主導(dǎo)的前提下要積極轉(zhuǎn)變單一的政府投資模式，允許社會資本投資城市建設(shè)項目，鼓勵社會經(jīng)濟(jì)組織和個人參與改造城市市政公用存量資產(chǎn)，以經(jīng)營城市的手段開發(fā)城市公用潛在資源，探索多樣化的投融資方式，建立多元化的城市建設(shè)投資機(jī)制。
李金恒強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用。在明確政府在城市建設(shè)中制定發(fā)展規(guī)劃、確定重大發(fā)展項目、統(tǒng)籌財政資金、協(xié)調(diào)配套政策方面的導(dǎo)向作用的前提下，要按照“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，對有一定回報的建設(shè)項目，積極吸引社會各類投資主體進(jìn)入。“就是以更多的政府退出，打造市場化運(yùn)作的平臺。政府要負(fù)的責(zé)任就是對市場化運(yùn)作的整體監(jiān)管和規(guī)則的制定，而由企業(yè)來實施在市場上的具體操作”，李金恒總結(jié)道。
李金恒把城市的投資體系分為三個方向。第一方向是城市建設(shè)；第二類是屬于解決城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)問題；第三類是支持社會福利建設(shè)，包括教育、醫(yī)療等。這三個方向按照項目區(qū)分理論又可以分為純經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性，不同的項目屬性決定著項目投資主體、運(yùn)營模式、資金渠道和權(quán)益歸屬。其中如城市普通道路建設(shè)這樣的非經(jīng)營項目，由于本身沒有明確的收費(fèi)機(jī)制也不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，因此市場機(jī)制難以對此類項目發(fā)揮作用，這個領(lǐng)域需要發(fā)揮公共機(jī)構(gòu)的投資主體作用，項目資金來源以政府財政投入為主。而對于城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、盈利性公共設(shè)施等經(jīng)營性項目，則可以由國營企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等多種投資主體，通過公開、公平、競爭的招投標(biāo)機(jī)制來投資建設(shè)，其融資、建設(shè)、管理及運(yùn)營由投資方自行決定，權(quán)益歸投資方所有。政府在這類項目上的作用就是做好規(guī)劃和運(yùn)營監(jiān)管。
介于這兩者之間的是準(zhǔn)經(jīng)營性項目，“如自來水廠，它能收取一定費(fèi)用，但收益還不夠平衡投入產(chǎn)出，產(chǎn)品價格不能覆蓋產(chǎn)品成本。如果要完全市場化運(yùn)作，必然產(chǎn)生資金缺口。對于這類項目，政府要給予適當(dāng)補(bǔ)貼和一定的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。”
訪談的最后，李金恒指出要構(gòu)建真正的充分發(fā)揮市場作用的城市投融資競爭平臺，首要的是大量發(fā)展民間金融機(jī)構(gòu)，“銀監(jiān)局應(yīng)該讓足夠量的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入各個層次的投資系統(tǒng)，如融資系統(tǒng)、拆借系統(tǒng)、信托系統(tǒng)。現(xiàn)在的問題是名額限制，這里還存在著計劃經(jīng)濟(jì)的殘余，不是根據(jù)城市發(fā)展的實際需求去核準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)。這樣的名額常滯后于城市的實際發(fā)展”。李金恒認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)足量發(fā)展是金融工具和金融實踐得以發(fā)展的基礎(chǔ)，而不同層態(tài)的金融機(jī)構(gòu)間充分的互動是構(gòu)建健康、有活力的城市投融資平臺的前提。
