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2025年09月03日
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雖然不同的人對農(nóng)民問題有不同的認識，但大家都公認農(nóng)民問題是中國革命、建設和改革的根本問題。農(nóng)民問題可以從狹義和廣義兩個方面予以理解。狹義上的農(nóng)民問題指的是農(nóng)民從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的問題，即學界普遍認為的農(nóng)民在現(xiàn)代化背景或現(xiàn)代化進程中產(chǎn)生的問題，換言之，在前現(xiàn)代社會有農(nóng)民而沒有農(nóng)民問題。廣義上的農(nóng)民問題指的是作為社會特定階層的農(nóng)民在農(nóng)業(yè)社會以及工業(yè)社會中所遭遇或孳生的與其階層身份相關(guān)聯(lián)的各種問題。狹義上的農(nóng)民問題與現(xiàn)代化緊密聯(lián)系在一起，廣義上的農(nóng)民問題與階層身份聯(lián)系在一起。筆者所關(guān)注的農(nóng)民問題，兼有狹義和廣義的含義。
一是認為農(nóng)民問題的根本是土地問題。以孫中山為代表的國民黨和以毛澤東為代表的共產(chǎn)黨都持此種觀點，為此，他們提出“平均地權(quán)”、“耕者有其田”、“打土豪、分田地”等口號。所不同的是，國民黨主張以和平改革的方式實現(xiàn)“耕者有其田”，臺灣的土地改革即屬此類；共產(chǎn)黨主張以暴力革命的方式實現(xiàn)“耕者有其田”，共產(chǎn)黨控制的革命根據(jù)地及共產(chǎn)黨執(zhí)政后在大陸實行的土改就屬此類。土地對農(nóng)民的重要性毋庸置疑，特別是在農(nóng)業(yè)社會，土地是農(nóng)民的命根子。將土地問題視為農(nóng)民問題的根本有很強的針對性、合理性和解釋力，但它不能充分回答和解釋為何經(jīng)過了土改、實現(xiàn)了耕者有其田后仍然存在農(nóng)民問題這一現(xiàn)象。
二是認為農(nóng)民問題的實質(zhì)是文化問題。以晏陽初為代表的平民教育理論與以梁漱溟為代表的鄉(xiāng)村建設運動均以此認識為基礎。晏陽初將中國農(nóng)民歸之為“愚、窮、弱、私”四個基本問題，主張以文藝、生計、衛(wèi)生、公民四大教育醫(yī)治之，以文藝教育治“愚”，以生計教育治“窮”，以衛(wèi)生教育治“弱”，以公民教育治“私”。梁漱溟認為農(nóng)民的苦難源于西方現(xiàn)代化對中國農(nóng)村的破壞和對農(nóng)民的掠奪。他提出解決農(nóng)民問題第一個政治上不通的路是“歐洲近代民主政治的路”，第二個政治上不通的路是“俄國共產(chǎn)黨發(fā)明的路”，惟一出路在于復興中華文明。
筆者一直認為農(nóng)民問題的根本是權(quán)利問題，解決農(nóng)民問題的關(guān)鍵在于尊重、保障和實現(xiàn)農(nóng)民的基本權(quán)利和自由。故自從涉足農(nóng)民問題研究以來，我就堅持以權(quán)利的視角認識、理解和研究農(nóng)民問題。換言之，關(guān)注農(nóng)民的權(quán)利是筆者從事“三農(nóng)”研究的主要學術(shù)旨趣。在筆者看來，權(quán)利的短缺，既是農(nóng)民問題的主要表現(xiàn)，也是造成農(nóng)民問題的主要根源。所以我一直主張從權(quán)利上重新認識農(nóng)民問題，從加強和保障農(nóng)民權(quán)利上去解決農(nóng)民問題。尊重、保障和實現(xiàn)農(nóng)民的基本權(quán)利是筆者涉足“三農(nóng)”問題研究的一條主線。這條主線可以將農(nóng)民問題的各個方面串聯(lián)起來。可以說，抓住了權(quán)利，就抓住了農(nóng)民問題的核心和關(guān)鍵。
近些年來，隨著“三農(nóng)”問題研究的深入，農(nóng)民權(quán)利問題已引起學界的高度關(guān)注。但筆者發(fā)現(xiàn)并不是所有人都很清楚農(nóng)民權(quán)利的基本結(jié)構(gòu)與內(nèi)容。這在很大程度上緣于我國社會科學各學科之間的過度分割。在相當長的時期里，我國研究“三農(nóng)”問題的學者主要是學歷史學、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學和社會學專業(yè)的。這些學者大都對憲法學、法學、人權(quán)學、政治學、倫理學等學科不愿涉足或知之甚少，而權(quán)利一般又被認為是憲法學、法學、人權(quán)學、政治學、倫理學的研究內(nèi)容，從事這些學科研究的學者往往陶醉于純理論的研究，一般對現(xiàn)實中的農(nóng)民問題不感興趣。這就導致各學科站在本學科的知識圈子里自說自話。再加上長期以來權(quán)利被當作“資產(chǎn)階級法權(quán)”而受到批判，致使權(quán)利成為研究上的禁區(qū)，眾多人對之敬而遠之。直到近些年，農(nóng)民權(quán)利問題的研究才開始得以在學界逐漸展開和深入。
國際人權(quán)公約與我國憲法對公民的基本權(quán)利都作了詳細的列舉，這是保障和擴展農(nóng)民權(quán)利的基本依據(jù)。中國正在作為一個負責任的大國迅速崛起。在當今全球化時代，研究我國“三農(nóng)”問題，必須樹立全球視野。學者應該立足中國，放眼世界，情系中華，把握全球。在研究農(nóng)民權(quán)利上，必須關(guān)注國際人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。在當代，國際社會對人權(quán)保障的共識性文件，主要體現(xiàn)在1948年12月10日聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》和1966年12月16日聯(lián)合國大會通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》以及《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》中，《世界人權(quán)宣言》和《國際人權(quán)公約》的通過，是人類文明進步史上最耀眼的里程碑。我國作為聯(lián)合國五大常任理事國之一，承擔著與之適應的國際責任。隨著我國的和平崛起，我國有能力有責任不斷提高中國農(nóng)民享受人權(quán)的水平，而且也有能力有責任對世界的人權(quán)進步事業(yè)作出重大貢獻。2009年4月，我國首次發(fā)布《國家人權(quán)行動計劃（2009—2010）》，這是我國堅持以人為本，將人權(quán)的普遍性原則同中國的具體國情相結(jié)合，落實“尊重和保障人權(quán)”這一《憲法》原則的重要舉措，必將對農(nóng)民權(quán)利的發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。
我曾根據(jù)國際人權(quán)憲章框架，對農(nóng)民應當享有的基本權(quán)利狀況作過比較系統(tǒng)的探討。中國農(nóng)民問題有其自身的特殊性，對農(nóng)民權(quán)利的認識應當與農(nóng)民問題的實際結(jié)合起來。在后續(xù)的研究中，我感到農(nóng)民權(quán)利可能有兩個最基本的方面，即作為職業(yè)農(nóng)民的土地權(quán)利和作為身份農(nóng)民的平等權(quán)利。根據(jù)中國農(nóng)民面臨的實際情況，解決農(nóng)民權(quán)利問題，關(guān)鍵是要使農(nóng)民在職業(yè)上獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)，在身份上獲得平等的公民權(quán)利。顯然，土地權(quán)利屬于財產(chǎn)權(quán)利，財產(chǎn)權(quán)利屬于公民權(quán)利范疇之內(nèi)。所以農(nóng)民權(quán)利的發(fā)展目標是實現(xiàn)完全的公民權(quán)。從土地權(quán)利和平等權(quán)利兩個基本方面研究中國農(nóng)民的權(quán)利問題，可能更具有現(xiàn)實針對性。當前農(nóng)民問題的主要表現(xiàn)在于土地權(quán)利與平等權(quán)利兩個基本方面的缺失。一方面，農(nóng)民是與土地緊密聯(lián)系在一起的社會階層，農(nóng)民土地權(quán)利問題充分體現(xiàn)了農(nóng)民職業(yè)上的特點，加強和保障農(nóng)民的土地權(quán)利是當前解決農(nóng)民權(quán)利問題的一個重要方面，其公共政策是加大土地制度改革力度。另一方面，中國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民與市民相比明顯處于“二等公民”的不平等地位，實現(xiàn)農(nóng)民與市民的權(quán)利平等（政治、經(jīng)濟、社會權(quán)利）是當前解決農(nóng)民權(quán)利問題的另一個重要方面，其公共政策是加快推進城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。
在農(nóng)民土地權(quán)利上，《決定》提出：賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變；完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利；允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)；保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)；改革征地制度，嚴格界定公益性與經(jīng)營性建設用地，依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會保障；在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種形式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益，等等。眾所周知，農(nóng)民土地權(quán)利的發(fā)展存在著明顯的“路徑依賴”特性，就是說，改革以來農(nóng)民的土地權(quán)益，是在1950年代推行集體化從而建立土地的集體所有制的基礎上逐漸生長與擴展起來的。
在農(nóng)民平等權(quán)利上，《決定》提出：堅持以人為本，尊重農(nóng)民意愿，著力解決農(nóng)民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，保障農(nóng)民政治、經(jīng)濟、文化、社會權(quán)益，提高農(nóng)民素質(zhì)，促進農(nóng)民全面發(fā)展；加快構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，建立促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共享改革發(fā)展成果；必須擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，使廣大農(nóng)民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居；保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)；發(fā)展農(nóng)村基層民主，擴大村民自治范圍，保障農(nóng)民享有更多更切實際的民主權(quán)利，等等。《決定》突出了以改善民生為重點的社會權(quán)利，并強調(diào)從政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面保障農(nóng)民權(quán)利，這在以前的各種政策文獻中并不多見。《決定》在保障農(nóng)民各種權(quán)益上的鮮明特色，在很大程度上是與國際社會公認的人權(quán)公約相融合的。
貫徹堅持以人為本的科學發(fā)展觀，在“三農(nóng)”問題上就要堅持以農(nóng)民為本。堅持以農(nóng)民為本，就是要尊重、保障和實現(xiàn)農(nóng)民的基本權(quán)利和自由，促進農(nóng)民自由而全面發(fā)展。解決中國農(nóng)民問題，不能把治國安邦的總章程晾在一邊，不能忽視人類政治文明的共同成果。農(nóng)民是共和國公民，必須使農(nóng)民充分享有憲法賦予的基本權(quán)利和自由。憲法的基本功能在于，通過約束公共權(quán)力和保障公民權(quán)利，實現(xiàn)社會公正和諧與國家長治久安。在21世紀的今天，中華民族要走出“興亡百姓苦”的歷史性怪圈，實現(xiàn)偉大復興，就必須從憲政民主的高度關(guān)注農(nóng)民，給農(nóng)民以憲法關(guān)懷，走良憲治理的正道。這是本書名的基本意蘊。
我在開始獨立思考“三農(nóng)”問題時，就選擇從權(quán)利這個視角入手考察農(nóng)民問題。改革的經(jīng)驗表明，解決農(nóng)民問題的過程實質(zhì)上就是保障和增進農(nóng)民權(quán)利的過程。說到權(quán)利，當然不能不說到憲法。這樣就產(chǎn)生了“給農(nóng)民以憲法關(guān)懷”這一命題。當我2002年正式提出“給農(nóng)民以憲法關(guān)懷”這個命題時，即在社會上產(chǎn)生了較大反響。本書就是憲法框架下，集中討論了當代中國農(nóng)村和農(nóng)民諸問題。顯然，本書還有諸多缺陷和不足，但其最大的探索就是將農(nóng)民與憲法聯(lián)結(jié)起來，從而刷新了農(nóng)民問題研究的憲法新視野。我的相關(guān)研究均是在此基礎上的進一步拓展與深化。我希望我的這個探索努力，既有利于解決“三農(nóng)”問題，又有利于建設現(xiàn)代法治國家。
作為特大弱勢階層的中國農(nóng)民，當然需要“代言人”。但農(nóng)民更需要自己掌握話語權(quán)、自己擁有表達權(quán)、自己行使參與權(quán)。與其讓學者或官員出于道義或良知為農(nóng)民說話——顯然這很有必要——不如讓農(nóng)民自己為自己的權(quán)益說話。讓農(nóng)民自己說話，顯然需要重建農(nóng)民協(xié)會組織，使農(nóng)民擁有自我表達的組織資源和制度化渠道。缺乏組織化的農(nóng)民，不可能在與強勢的權(quán)力與資本的博弈中維護自身的正當權(quán)益。筆者以為，在下一步改革中，重建農(nóng)會組織是一個正確的選擇。重建農(nóng)會，不僅有利于農(nóng)民維權(quán)，而且將大大降低國家治理的成本，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。這就需要加快建設具有開放包容和整合功能的現(xiàn)代政治體系。
