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2025年09月02日
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編者按當前，經濟轉型的國內外環境都在發生一些新變化。面對這些新變化，政府這只手在哪些領域應該“忙”起來，在哪些領域應該“閑”下來，必須重新審視和定位。
一
從國內看，經濟轉型環境有兩個值得重視的變化。一是經濟發展的要素條件正在或將要發生新的變化，主要是指成本上升和要素組合變動。經過30多年的高速增長，勞動力、土地、礦產資源等這樣一些經濟增長的基礎要素成本都在上升，傳統行業及其增長方式的利潤空間已經逐漸變小。人口老齡化日趨明顯，加上儲蓄率在逐步下降，過去長期支撐經濟增長的高投資模式將難以為繼。二是經濟增長面臨的國內輿論環境在發生變化，信息傳播和社會評估十分活躍。互聯網、微博、博客等新媒體，把經濟轉型不到位的許多信息都第一時間公布出來。此外，學術界和社會團體組織的與經濟轉型有關的各類評估也相當活躍。還有一些社會調研機構都在不斷地發布與經濟轉型有關的評估結果。盡管這些結果不能決定各地干部的升遷，但是它能形成一種輿論環境，逼著政府進行反思，進而推動政府加快轉變職能。
從國際環境看，也有兩個重要的變化：一是國際金融危機帶來的沖擊和我國應對氣候變化的主動承諾。對這一輪國際金融危機的原因、影響和教訓，可從不同的角度進行反思，如,政府與市場的關系，金融創新與金融監管的關系等等。也就是說，面對國際金融危機的沖擊，我們要清醒地看到自己存在的不足，我國的經濟轉型步伐必須要加快，政府相關的職能必然也要加快轉型。我國提出到2020年單位GDP的碳排放比2005年要下降40%至45%，這是我們主動承諾的減排義務。然而這個承諾對我國經濟轉型又是一個壓力，例如“十二五”時期單位GDP的碳排放就要下降17％，這個約束性指標與我國的減排承諾是有內在聯系的。在實施中還有一些具體問題需要研究，減排的約束性指標分配到各個省應當是多少，如何區別不同省情，怎樣才能完成？這確實會對政府轉型帶來新的考驗。二是全球經濟格局深刻調整，市場重心可能發生轉移。我國現在面臨的外部經濟環境發生了重大變化，傳統的出口工業面臨激烈競爭，原有的市場份額有可能會重組。我國面臨著全球經濟格局所發生的深刻調整和市場重心的轉移，逼迫我們加快轉變粗放的出口增長方式，進而要求政府加快轉變涉外經濟管理職能。在這種背景下，需要進一步反思對政府、市場、社會三者關系的認識。曾經比較流行的觀點主張建立“小政府、大市場、大社會”，現在看可能是不夠準確的。比如公共服務，當前,社會大眾對公共服務的需求遠遠超過過去任何時候，在這個時候強調公共服務領域實行“小政府”是否合適？如果依靠“大市場”，在公共服務的提供方面，市場是可以起作用的；但市場再大也代替不了政府的公共服務職能，最終平衡公共利益、實現社會正義，不可能靠市場。再說“大社會”，社會領域的許多事情無疑需要發達的社會組織、基層群眾自治、民主參與來處理，政府無疑也需要依托它們，創新社會治理模式，但是分散的社會再大也替代不了政府的社會管理職能。所以，要依托活躍的市場和廣泛的社會參與，建設有限的政府、有效的政府和有責的政府。
二
對政府和市場作用進行再思考是非常必要的。
第一，中國經濟增長和發展方式轉型的主體仍然是企業和市場。經濟轉型或經濟發展方式的轉變是政府倡導的，但不等于說政府就是主體，可以包攬一切。正確的理解應當是：調結構、促創新、推轉型都要以市場為基礎，政府重在以法律、規劃和政策來引導。
第二，應該完善市場信息和準入規則，推進市場制度的創新，加強風險監管。市場存在著信息不對稱和規則不完善的問題，存在壟斷和風險失控的危險，而單靠市場本身是解決不了這些問題的。因此,政府應當加強反壟斷、信息公開、市場準入和退出等制度建設，維護競爭秩序，促進市場體系健康發育。尤其是對發育很不完善的金融市場，既要強化風險監管，也要推進金融創新，以適應經濟轉型和大量小型微型企業發展的需要。
第三，可考慮大幅度減少微觀經濟指標的審批，強化公益性的規制。所謂公益性規制，是指維護公共利益的規則和實施，也可以叫做社會性規制或“外部性”規制，實際上就是盡可能減少經濟活動的消極外部影響，或將其轉化為積極的外部影響。很長時期以來，我們習慣于對成本、利潤、規模經濟等微觀經濟指標進行審批，干預企業的微觀經濟活動過多過細，這些本應由市場來篩選。而對涉及公共利益的經濟活動后果，比如說能耗、環境影響、質量、安全生產、衛生檢疫等方面，政府職能卻非常薄弱。因此,政府亟待加強維護公共利益的職能，完善準入和監管規則，加大監管力度。
第四，可對產業結構調整進行引導，但要慎用部門選擇性的產業政策。我國加入世貿組織后，過去習慣采用的部門選擇性產業政策遇到明顯制約；入世過渡期結束后，對一些弱勢產業進行保護的傳統政策手段也很難再采用。實踐證明，對特定產業的優惠和保護并不一定有利于增強其競爭力，而且對其它產業會產生歧視。所以，即使是基于扶持“幼稚產業”的理由而實施部門選擇性的產業政策，其時間也不宜太長。政府應當盡量采用功能引導性的、對其它部門都適用的產業政策，例如人力資源培訓、環境保護、技術創新方面的扶持和鼓勵政策，也包括公益性規制的實施。無論在理論上還是在實踐上，選擇某些產業部門給予財政補貼、優惠貸款和稅收減免等政策扶持，已經越來越不合時宜。因此，未來對部門選擇性的產業政策應該非常謹慎，要學會善于使用功能引導性或普適性的產業政策。
第五，應當主動接受社會監督，引導輿論，凝聚改革共識。主動接受社會監督，對于政府正確行使經濟管理職能、擺正與市場和社會的關系，是十分重要的。
三
政府應當實行以下幾方面的職能轉變：
第一，政府主要角色要從市場上的運動員轉為設計師、監管者和裁判員。設計師是規劃和規則的制訂者。現實的市場運行中往往存在規則不清楚或不正確的情況，政府首先應該作規劃和規則的設計者，描繪藍圖，制定正確而清晰的行為規范。然后才有科學公正的依據去監管，去裁判；對裁判員也要加強監管。
第二，政府公共資源配置由一般的經濟建設領域，轉向社會建設和生態文明建設領域。自從提出建立公共財政的改革方向以來，政府掌握的公共資源正在逐步向保障和改善民生、治理和修復生態環境方面傾斜，而在一般經濟建設領域的配置份額卻逐步下降。這是積極的變化，但是與經濟轉型面臨的挑戰相比，公共資源向社會建設和生態文明建設的傾斜仍然不夠。因此，政府這只手在一般經濟建設領域需要繼續閑下來，而在社會建設和生態文明建設領域要繼續忙起來，應當有更加積極的作為。
第三，由注重縮小區域經濟差距，轉向縮小公共服務差距。不同地區間的經濟差距有許多客觀制約因素，特別是資源環境的約束難以突破，政府過于關注縮小各地的經濟差距，可能違背經濟規律，甚至導致反效果。我們在主體功能區的研究和區域經濟發展方面調研了很多地方，深深感到，把政府和社會的注意力引到縮小經濟發展的差距方面是沒有出路的。所以，在“十一五”規劃研究過程中，就提出要調整關于評估和縮小區域差距的思路，把過于看重經濟發展差距轉到更加關注社會發展差距上來。到“十二五”規劃研究時我們繼續強調這一看法。縮小區域差距的出路在于謀求社會發展差距的縮小，公共服務水平差距的縮小，所以，政府應該在促進基本公共服務水平大體均等方面投入更多精力。
第四，由注重財富的賬面積累，轉向真實福利水平的提高。表面上看，我國GDP、工業增加值、利稅、財政收入等賬面財富積累似乎水平很高，但是如果扣除資源過度消耗和生態環境遭到破壞等代價，人民享有的真實福利是大打折扣的。政府要推動經濟轉型取得實質性進展，就不能被賬面的財富積累所迷惑，而應該在提高人民的真實福利水平上多想辦法，包括完善政績考核評價體系等等。經濟發展方式轉型是否成功或成效大小，最終要以民生是否改善、真實福利水平是否提高、老百姓是否滿意來衡量，而不是僅僅看賬面財富是否增加，排位是否提高。
第五，應當由注重物資資本投入，轉向注重人力資源開發和技術創新。現在，許多地方熱衷于招商引資，爭取上大項目，努力上大項目，以拉動本地經濟增長，這種行為方式應當改變。要把注意力和公共資源更多地轉向支持人力資源開發，鼓勵技術創新，為促進經濟發展方式轉變提供更好的人力資源和技術支撐。（國務院發展研究中心副主任 盧中原）
