牽“城鎮化”一發動“改革”全身
時間：2012-04-01 09:32:37
來源：中國經濟導報 作者：趙雪峰 孫長學
●將圍繞加快城鎮化深化改革，作為轉型時期新的改革戰略重點之一，加以系統考慮和頂層設計。
●結構失衡是“表”，城鎮化滯后才是“里”，改革要由表及里。
●在統一的市場體系下，建立農村和城市資源雙向有序流動的機制。
“十二五”時期，是我國由中等收入國家向中上收入國家躍升的關鍵時期，也是我國城鎮化發展的戰略節點期。當前，我國迎來城鄉人口構成轉型的拐點。統計數據顯示，到2011年底，全國城鎮人口為69079萬人，鄉村人口為65656萬人，城鎮人口比重首次超過一半，占總人口比重的51.27%，意味著我國從形式上將由農村社會步入以城鎮人口占多數的城市社會。根據“十二五”規劃綱要，在“十二五”期間，我國城鎮化率要再提高4個百分點。按照目前的發展速度，原定到“十二五”末城鎮化率提高到51.5%的目標將提前實現，并且有可能進一步提速，意味著每年至少要增加1000萬城鎮人口、“十二五”將新增5000萬以上城鎮人口，這對促進我國內需增長和服務業比重的提升等都具有十分關鍵的作用。統籌城鄉發展，圍繞大力推進城鎮化深化改革，進而逐步破除城鄉二元結構，實現城鄉一體化，是我國面臨的最重要戰略任務之一，也是我國跨越“中等收入陷阱”，進入高收入國家不可逾越的歷史階段。基于這個認識，宜將圍繞加快城鎮化深化改革，作為轉型時期新的改革戰略重點之一加以系統考慮和頂層設計。
結構失衡是“表”，城鎮化滯后是“里”，改革要由表及里
改革開放以來，我國的城鎮化發展取得了顯著成績。33年來，我國人口城鎮化率從1978年的17.9%提高到2011年的51.27%，33年提高了33個百分點，平均每年提高1個百分點。特別是1996～2011年，城鎮化率從29%提高到51%，提高了22個百分點，年均提高1.4個百分點。
目前，中等偏上收入國家的平均城鎮化率為57.45%，我國的城鎮化發展水平與中等偏上收入國家仍然存在較大差距。“十二五”規劃綱要要求，“十二五”期間，城鎮化率要提高4個百分點，從我國所處的戰略機遇期看，這一進程仍然需要再加速。今后一段時期，我國城鎮化水平將進入新的階段，需要從啟動國內需求和促進經濟結構調整的戰略高度，加大破除城鄉二元體制的改革力度，協同推進中國特色的新型城鎮化、新型工業化和社會主義新農村建設。
然而，目前我國城鎮化發展水平仍低于世界平均水平，也低于世界同等發展水平國家的城鎮化水平，更是遠遠落后于我國工業化、現代化的發展水平。更嚴重的還在于現行城鎮化率統計口徑中包括了進城就業、居住半年以上的流動人口（主要是農民工），這部分人口在統計上已被計入城鎮人口，但由于無法在住房、教育、醫療、社會保障等公共服務領域享有與城鎮居民相同的待遇，事實上有很多并沒有完全市民化。
我國城鎮化的嚴重滯后，無論對轉變經濟發展方式，還是完善社會主義市場經濟體制，都產生了基礎性的牽制作用。我國經濟社會發展面臨的重大結構性失衡問題，例如內需和外需的失衡、投資與消費的失衡、部分工業產能過剩和服務業總體滯后的失衡、城鄉差距擴大的失衡等，都與我國城鎮化滯后有著基礎性的必然聯系。甚至可以說，結構失衡是“表”，城鎮化滯后才是“里”，改革要由表及里。確立圍繞加快城鎮化的改革戰略重點，有序破解城鄉二元結構和城市二元結構，對解決我國經濟轉型中的諸多深層次矛盾具有深遠影響。
我國城鎮化滯后的根本原因在于城鄉二元體制。2003年以來，“三農”問題得到了高度重視，政策上逐步加大了“多予少取”、“以工補農”的力度，但導致城鄉二元結構的深層次體制障礙并未有效破解，戶籍以及與之相聯系的公共服務與社會福利制度、農村土地制度等都還不適應城鎮化的要求。
統籌城鄉改革戰略需要全局設計、全國統籌、地方創新的統一
全局、全國與地方的統一表現為在統一的市場體系下，建立農村和城市資源雙向有序流動的機制。加強城鄉一體化的全局設計和全國統籌，在全國范圍內統籌推進戶籍制度、住房、教育、醫療、社會保障等一系列制度改革和創新，讓廣大農村居民享有與市民完全一致的權益，實現真正意義上的城鄉一體化。全國統籌，應著重在財政上的統籌、區域發展政策的統籌。
在具體機制上，建議中央適時安排以適應城鎮化趨勢為主題的農村工作會議，改革農村工作中不適應城鎮化趨勢的管理制度，創新適應城鎮化趨勢的農村工作機制。
目前，全國各地形成了一批各具特色的統籌城鄉改革試驗區，各級統籌城鄉綜合配套改革試驗區應進一步突出體制的針對性，探索破解城鄉二元勞動力結構、城鄉二元土地結構、城鄉二元產權制度的有序途徑，把加快城鎮化進程作為改革試驗區的核心目標。在“農村綜合改革”、“新農村建設”等重大農村改革中，均應加入適應城鎮化趨勢的體制機制創新內容，重點對農村土地制度、農村產權制度進行創新。相關農村工作部門、農村管理部門在制訂農村發展政策與規劃中，宜突出城鎮化趨勢中的管理創新內容，實現在工業化、城鎮化進程中以工促農、以城帶鄉，并且推進工業化、城鎮化和農業現代化“三化”的協調發展。
從5個方面探索“圍繞加快城鎮化深化改革”
加快戶籍制度改革，穩步推進農業轉移人口轉為城鎮居民
以因地制宜、分步推進為原則，有序放開進城落戶的門檻，逐步取消對于農民工進城定居的種種或明或暗的制度性限制和障礙，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民。全面放開縣城和中心鎮的落戶限制，適當放寬中小城市戶籍的準入條件，大城市也要降低落戶門檻。逐步實行以固定居住、穩定就業和收入來源為戶口準入條件。
逐步弱化直至消除城鎮戶口的附加利益，消除依附于城鄉分割戶籍制度之上的對農民社會福利的制度性歧視，逐步構建居住自由、遷移登記、城鄉統一的一元戶籍制度，使戶籍制度真正成為反映公民身份、提供人口數據的一種社會管理制度，讓農民真正擁有自由遷徙權、社會保障權及其他公共服務權。逐步推動勞動就業、社會保障、義務教育、計劃生育、醫療衛生等與戶口性質相關的行政管理、社會管理等制度的配套改革，逐步建立與戶口無關、統一標準的社會服務體系，加快建立城鄉一體化的社會管理體制。
推進與城鎮化相適應的土地制度改革
改革征地制度。堅持土地配置的市場取向不動搖，跳出政府壟斷土地批租和土地財政的權力配置框架，著力解決征地模式和土地一級市場的運行機制問題。完善征地補償機制，建立按照價值規律和供求關系決定征地價格的機制，充分體現農民對土地的權益。
加快推進城鄉基本公共服務均等化，逐步縮小外來人口和當地戶籍人口的公共服務差距
以推進實施“十二五”國家基本公共服務體系建設規劃為契機，建立健全國家基本公共服務制度，保障基本公共服務體系（基本教育、基本醫療和公共衛生、基本住房保障、公共文化體育、社會保障和基本社會福利等方面）覆蓋城鄉居民。基本公共服務制度城鄉對接，重點實現基本養老保險、醫療保險的城鄉制度整合、銜接和關系轉續。將以農民工為主體的外來流動就業人口納入人均GDP、人均財政收入、人均建設用地、人均住宅、人均教育支出、人均衛生支出、人均社會保障費用等指標統計范疇，相應地，將農民工公共服務問題列入各級城鎮政府年度財政預算，將農民工及其家屬對教育、醫療、安全、住房等公共服務需求納入城鎮總體規劃。
確保農民工子女平等接受義務教育。堅持農民工子女義務教育由流入地政府負責和以公辦學校為主接受農民工子女入學的原則，確保各地90%以上的農民工子女能夠進入公辦學校或政府委托的承擔義務教育任務的民辦學校就讀，接受免費義務教育。
健全農民工的城鎮住房保障體系，多渠道多形式改善農民工居住條件。建立市場提供、企業用工提供和政府政策性提供的多元住房體系，鼓勵社會各界向農民工群體提供中、低檔的出租房，鼓勵農民工進入城鎮社區租房。采取多種方式將符合條件的農民工納入城鎮住房保障體系，允許農民工在就業地購買經濟適用房、租住廉租房；為農民工建立強制性的住房公積金，對農民工購買商品房提供必要的財政、金融支持。
加快消除制約城鄉協調發展的體制性障礙，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動
統籌城鄉發展規劃，促進城鄉基礎設施、公共服務、社會管理一體化。形成城鄉統一的生產要素市場。加快建立城鄉統一的人力資源市場，形成城鄉勞動者平等的就業制度，在準入上賦予農民工在城市平等就業和享受基本公共服務的權利。實行同工同酬，農民工獲得同等勞動報酬權，建立市場化的工資形成機制。建立健全勞動關系集體協商和談判機制，形成農民工工資的正常合理增長機制。
增強中小城市和重點城鎮的要素積聚和配套能力，鼓勵農民工就近市民化
加強區域規劃的協調作用，通過產業政策的引導，形成以大城市為中心、中小城市和小城鎮為支撐的城市群和都市圈。把加強中小城市和小城鎮發展作為提高城鎮發展質量的重點，加大國家對小城鎮基礎設施和公共服務體系建設的投資，把中心鎮、重點鎮建設成為生產要素集聚和承載農村人口轉移的重要區域。加快城鎮內部勞動密集型產業的發展，制定有利于擴大非農就業的產業政策和企業支持政策，加快城鎮內部的產業發展與就業崗位的創造，增強城鎮的自主發展能力與人口吸納能力。
完善加快小城鎮發展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮發展。農村宅基地和村莊整理所節約的土地首先要補充耕地；調劑為建設用地的，在縣域內按照土地利用總體規劃使用，納入年度土地利用計劃，主要用于產業集聚發展，方便農民就近轉移就業。繼續推進擴權強縣改革試點，推動經濟發展快、人口吸納能力強的鎮行政管理體制改革，根據經濟社會發展的需要，下放管理權限，合理設置機構和配備人員編制。
（作者單位：國家發展改革委經濟體制與管理研究所）
