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2025年09月03日
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計劃生育工作被稱為“天下第一難事”，伴隨而來的“超生罰款”或許也是天下數(shù)一數(shù)二難算的賬。
近日，體育明星田亮在香港生二胎一事，引發(fā)輿論關注。同時有媒體爆出，全國每年“超生罰款”金額可能超200億元，而且去向成謎。
所謂“超生罰款”，是對違反計劃生育政策人群征收的一筆款項。在1980年代初期叫超生罰款，1994年改為“計劃外生育費”。2000年，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)文統(tǒng)一為“社會撫養(yǎng)費”。2001年《人口與計劃生育法》將“社會撫養(yǎng)費”明確規(guī)定下來。
國務院出臺的《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》規(guī)定：社會撫養(yǎng)費的征收，由縣級計生部門作出書面征收決定；縣級計生部門可以委托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處作出書面征收決定。
多年來，全國每年處罰超生人數(shù)有多少？征收社會撫養(yǎng)費金額有多大？《中國經(jīng)濟周刊》就此咨詢國家人口和計劃生育委員會(下稱“國家計生委”)，得到的答復是：“國家規(guī)定，社會撫養(yǎng)費及滯納金全部上繳國庫，按照國務院城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26738元的9倍——24.06萬元征收。之后，楊支柱向北京市海淀區(qū)人民法院提起行政訴訟，一審、二審均維持海淀區(qū)計生委的決定。
“今年2月，法院通過銀行凍結了我的賬戶，4月24日把錢劃走了。”楊支柱告訴《中國經(jīng)濟周刊》，法官告訴他，已經(jīng)可以給小女兒上戶口了，但他至今沒有辦理，“因為心里還是覺得不舒服。”作為一個對計劃生育政策持批判態(tài)度的學者，楊支柱不僅覺得海淀區(qū)對他按“幾乎頂格的9倍”來征收有失公平，而且認為征收社會撫養(yǎng)費本身就不合適。
根據(jù)《北京市社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》，對違反規(guī)定生育第二個子女的夫妻或者非婚生育子女的公民，按照城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入或者農(nóng)村居民年人均純收入的3至10倍征收。各區(qū)縣對此又有征收細則。比如，記者查閱北京市有關區(qū)縣的社會撫養(yǎng)費征收細則了解到，海淀區(qū)對此一般按照基數(shù)的7~9倍征收。按照3~4倍或5~6倍征收，必須符合無業(yè)、低保、嚴重殘疾等相應條件。東城區(qū)一般按照基數(shù)的6至10倍來征收，按照3至5倍征收的，也必須符合低保、當事人一方死亡等條件，并且提供相應證明材料。
事實上，這種“彈性”的征收制度并不只是北京在實行。國務院《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》就給予了各地“自由裁量權”：“社會撫養(yǎng)費的具體征收標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”
“全國各地區(qū)，生育政策本身就不一樣，要統(tǒng)一很難，各地經(jīng)濟發(fā)展水平也不平衡，而當時，立法比較急迫，綜合多種因素考慮，國務院作出‘授權’的決定。”深入?yún)⑴c《人口與計劃生育法》立法工作的北京大學法學院教授湛中樂告訴《中國經(jīng)濟周刊》。記者在公開信息中查找到的單筆社會撫養(yǎng)費最高金額為109.58萬元。
目前全國在對超生一個子女者征收社會撫養(yǎng)費方面，大致可分為四類標準：一是在征收基數(shù)確定的情況下，按固定的倍數(shù)征收，如江西3.5倍，上海、河南、湖北均為3倍；二是設置一定的倍數(shù)區(qū)間，如北京3~10倍、新疆1~8倍；三是固定數(shù)額區(qū)間，如黑龍江城鎮(zhèn)居民3~6萬、農(nóng)村居民1~3萬；四是設置下限，只規(guī)定征收額的最低倍數(shù)或金額，如河北不低于2.5倍、山西不低于7000元等。
“北京、上海這樣的城市，財政監(jiān)督要嚴格一些。全國各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，有的地方在征收時就表現(xiàn)出很大的隨意性，出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范和‘權力尋租’。”江蘇徐州某區(qū)縣計生局工作人員劉先生說，征收社會撫養(yǎng)費，有的是縣級計生部門征收，有的是委托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))街道代征，不同的機關把握不統(tǒng)一，“彈性”較大，甚至隨意增減征收數(shù)額，存在“關系案”、“人情案”。
“生孩子前跟村里的計生干部搞好關系，等到孩子生了，再送點禮，罰款數(shù)額就‘好商量’。沒有二胎指標的生二胎要交一萬元，有熟人的或者釘子戶只交7000。”河南省新鄉(xiāng)市一位基層計生人員也告訴記者，“甚至，計生干部會盯著村里只有一個孩子或者沒有男孩的家庭，適時提醒他，該生就生吧，趁我還在任上，到時候給你‘便宜’點。”
父母、孩子、房東……誰也跑不了
各地為了增強社會撫養(yǎng)費征收的執(zhí)行力度，實踐出了五花八門的做法。在被征收人員看來，這似乎像“一張大網(wǎng)”，不繳社會撫養(yǎng)費，會在其他很多方面遇到難題。
以“超生教授”楊支柱為例，他再找工作時就遇到了障礙。“去當臨時工肯定沒問題，但要再去大學當老師，或者進國企、政府機關，是不可能了。這兩年，我也屢屢遭到拒絕。”楊支柱說。
據(jù)楊支柱介紹，2009年以來，不繳社會撫養(yǎng)費對大人的影響已經(jīng)小很多了。之前，根據(jù)1999年頒布的《流動人口計劃生育工作管理辦法》，有關部門審批成年流動人口的暫住證、營業(yè)執(zhí)照、務工許可證等證件時，需要核查其婚育證明。在實踐中，很多地方不繳社會撫養(yǎng)費，不僅不能辦理上述辦法中規(guī)定的三證，而且不能買房、租房，不給辦理“低保”，不能辦理駕駛執(zhí)照，不能驗車……
“《流動人口計劃生育工作管理辦法》2009年被廢除，改為《流動人口計劃生育工作條例》，以上限制現(xiàn)在好了很多。孩子上不了戶口，是目前最大的影響，沒有戶口等于什么也干不了。”楊支柱說。
但在有些地方，還是有“超生連坐”的現(xiàn)象。不繳社會撫養(yǎng)費就扣人、扣物、拆房子的報道時有見諸報端。4月25日，深圳提交該市人大常委會審議的計生管理條例草案中還提出一條“租客超生，房東連坐”的辦法：出租屋業(yè)主不得把房屋出租給拒不接受處理的超生人員，否則將由區(qū)人口計生行政部門處以2000元罰款。
“這些都是‘不當關聯(lián)’，即便是現(xiàn)在通行的‘不繳社會撫養(yǎng)費，不給孩子上戶口’，也沒有法律依據(jù)。”湛中樂說。
為了躲避這張“大網(wǎng)”，一些人也想出了新的辦法，比如去低收入地區(qū)生二胎、繳社會撫養(yǎng)費。
溫州市鹿城區(qū)居民黃某在廣東省大埔縣生了第二個孩子，向該縣繳納社會撫養(yǎng)費6.485萬元。但隨后，鹿城區(qū)計生部門要求大埔縣計生部門撤銷對黃某夫婦社會撫養(yǎng)費的征收，并作出了自己的處罰決定86萬元。在黃某起訴后，鹿城區(qū)計生部門又作出了征收109.58萬元的新決定。2010年溫州年鑒顯示，這筆109.58萬元的社會撫養(yǎng)費，為該年全市最高。
但據(jù)《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》規(guī)定，當事人在現(xiàn)居地超生的，由現(xiàn)居地縣級計生部門按照當?shù)貥藴收魇眨蝗绻鷷r，現(xiàn)居地和戶籍所在地計生部門均未發(fā)現(xiàn)，則此后誰先發(fā)現(xiàn)誰征收，“當事人在一地已經(jīng)被征收社會撫養(yǎng)費的，在另一地不因同一事實再次被征收社會撫養(yǎng)費”。溫州此舉，明顯與《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》相悖。
既然異地超生有被重復征收的風險，那么，赴境外生子呢？田亮夫婦在港生二胎，是否需繳納社會撫養(yǎng)費一事尚無定論，但有此前國家計生委對此問題的解釋可資借鑒。
2010年3月15日，國家計生委《對上海市人口計生委關于中國內(nèi)地居民不符合規(guī)定在境外生育問題請示的復函》明確表示，夫妻雙方均為我國內(nèi)地居民，在國外、境外生育的子女回我國內(nèi)地居住，辦理了入戶手續(xù)或兩年內(nèi)累計居留滿18個月的，在適用各地人口和計劃生育政策規(guī)定時，應當計算該子女數(shù)。
在某些地區(qū)，社會撫養(yǎng)費這張“大網(wǎng)”還越收越緊。比如，安徽、貴州等省將社會撫養(yǎng)費的征收從生育后提前到懷孕階段來“預征”，違法懷孕后逾期未終止妊娠的，預征社會撫養(yǎng)費。而上海規(guī)定，生育第一個子女不符合規(guī)定的，也要按上年人均可支配收入的一半征收社會撫養(yǎng)費。
難以堅守的“收支兩條線”
盡管沒有準確的數(shù)字，但社會撫養(yǎng)費征收總額巨大，是一個不爭的事實。
《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》明確規(guī)定，社會撫養(yǎng)費征收必須嚴格執(zhí)行“收支兩條線”，在“收”的方面，社會撫養(yǎng)費及滯納金全部上繳國庫，具體操作辦法是全部上繳縣級財政，由縣財政上繳國庫。在“支”的方面，計劃生育工作所必需的經(jīng)費，由各級人民政府財政予以保障。但在實踐中，地方財政難以保障計生經(jīng)費的情況并非個案，截留、挪用、擠占社會撫養(yǎng)費的情況時有發(fā)生。
在北京市，記者了解到，除了市里下?lián)艿呢斦?jīng)費，各區(qū)縣也有經(jīng)費支持。以海淀區(qū)為例，“近幾年，陸續(xù)由區(qū)政府出資出臺了‘獨生子女傷殘家庭特別扶助’等多項區(qū)級利益導向政策(指計劃生育惠民政策)，區(qū)領導還多次勉勵我們計生部門要獻計獻策，讓計劃生育家庭享受更多的優(yōu)惠，區(qū)里對此非常支持。”海淀區(qū)計生委一位工作人員告訴記者，今年，海淀區(qū)在原有十多項計劃生育惠民政策的基礎上，又開始執(zhí)行三項計劃生育利益導向政策，包括將計劃生育困難家庭幫困范圍從低保家庭擴展到城鄉(xiāng)低收入家庭，幫困標準由每戶1000元提高至5000元；為年滿65周歲的獨生子女特扶家庭父母每年增發(fā)養(yǎng)老補貼金(65-74周歲每人每年2000元，75周歲以上每人每年5000元)；為基層計生專干進行一年一次全面健康體檢。這三項政策，海淀區(qū)政府每年將投入400余萬元。
據(jù)了解，在一些經(jīng)濟發(fā)達區(qū)縣，財政保障計劃生育工作經(jīng)費不成問題，而且對計生資金的財政監(jiān)察力度相對較大。有些地方實行社會撫養(yǎng)費“票款分離”，即由計生部門開具繳款通知書，告知繳款專戶賬號，之后由當事人直接將款交至銀行，基層計生人員對款項不經(jīng)手。
就在富裕區(qū)縣計生辦說自己早已過了“抓大肚子”的時代，開始往“人口服務”角度去“轉型”時，不少貧困地區(qū)卻是另一番景象。國家發(fā)改委社會發(fā)展司的一份調(diào)查報告顯示，稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費、社會撫養(yǎng)費等預算外資金占整個計劃生育經(jīng)費投入的60%以上，目前，基層計劃生育部門面臨資金來源減少和支出項目增加的雙重壓力。
“原來主要靠農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)民建房罰款和社會撫養(yǎng)費的征收來維持基層組織的運轉，農(nóng)業(yè)稅減免取消了，現(xiàn)在農(nóng)民建房罰款也被禁止了，村鎮(zhèn)的經(jīng)濟來源受到了嚴重影響。”江西省某縣級市審計局工作人員李女士說，有的縣鄉(xiāng)經(jīng)濟基礎相當薄弱，是“吃飯財政”，甚至還吃不飽，拖欠干部職工工資。在此情況下，計生工作必要的經(jīng)費就難以保障。
這就不難理解，盡管國家三令五申要求社會撫養(yǎng)費收支分離，一些地方財政依然按比例返還。比如，山東省規(guī)定社會撫養(yǎng)費由省、市、縣(市、區(qū))三級計劃生育部門按5：10：85的比例分配使用；四川省縣鄉(xiāng)社會撫養(yǎng)費占計劃生育投入的40%～70%；云南昭通地區(qū)將社會撫養(yǎng)費的92%返還基層；深圳市羅湖區(qū)在社會撫養(yǎng)費中提取10%作為“生育關懷”專項經(jīng)費；江蘇省泰州市規(guī)定各市(區(qū))提取上年度社會撫養(yǎng)費總額的15%以上用于啟動生育關懷基地項目。
更有甚者，為了多“創(chuàng)收”，調(diào)動基層計生人員的積極性，一些縣級政府甚至明文規(guī)定，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級計生專員從征收的社會撫養(yǎng)費中“提成”。
社會撫養(yǎng)費，究竟應該用在哪兒？“實現(xiàn)對社會、資源、環(huán)境的補償，這種說法太空泛，社會撫養(yǎng)費，應該用于整個國家的計劃生育事業(yè)，比如生育保險、計劃生育困難家庭的幫扶等等。現(xiàn)在中國主要還是以家庭養(yǎng)老為主，解決計劃生育家庭的后顧之憂，需要政府下很大工夫。”湛中樂表示，政府機關有義務公開社會撫養(yǎng)費的征收、使用情況，滿足公民知情權，“不能用來養(yǎng)活某些隊伍，要還社會撫養(yǎng)費制度設計的本來面目。”
湛中樂同時還提出，社會撫養(yǎng)費制度只是一種過渡性措施，從過去強硬的“一胎”政策過渡到自然調(diào)節(jié)。在實際執(zhí)行中，社會撫養(yǎng)費的征收、使用和監(jiān)督，亂象叢生。從長遠看，社會撫養(yǎng)費應當廢止。
在國外、境外超生，罰款嗎？
夫妻雙方均為我國內(nèi)地居民，在國外、境外生育的子女回我國內(nèi)地居住，辦理了入戶手續(xù)或兩年內(nèi)累計居留滿18個月的，在適用各地人口和計劃生育政策規(guī)定時，應當計算該子女數(shù)。——國家計生委
