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2025年07月19日
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廣州市番禺節(jié)能科技園去年年產(chǎn)值超過220億元，土地平均畝產(chǎn)值5000多萬元，土地產(chǎn)出效益是傳統(tǒng)園區(qū)的25倍。
番禺節(jié)能科技園從一個角度折射出廣州以節(jié)約集約用地“倒逼”轉(zhuǎn)型升級所取得的巨大成效。
省委書記汪洋在省第十一次黨代會報告中提出，“轉(zhuǎn)型升級是一場經(jīng)濟社會領(lǐng)域的重大變革，必然引起利益格局的深刻調(diào)整。只有堅決打破粗放發(fā)展的路徑依賴、權(quán)力‘尋租’扭曲的市場格局，才能使轉(zhuǎn)型升級取得實質(zhì)性進(jìn)展”。今年，廣州市第十次黨代會明確提出，不拼土地、不拼資源，走一條節(jié)約用地、集約發(fā)展、精明增長的新型城市化發(fā)展道路。
隨著城市化進(jìn)程不斷加速，土地資源日益緊張，如何在有限的土地上實現(xiàn)更高的效益，成為了每個城市不得不面對的難題。
近年來，廣州市提出不拼土地、不拼資源，堅持發(fā)揮市場基礎(chǔ)性、導(dǎo)向性作用，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場建設(shè)，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入城鄉(xiāng)更新改造，形成以節(jié)約集約用地“倒逼”轉(zhuǎn)型升級新機制，體現(xiàn)的是這座國家中心城市加速轉(zhuǎn)型升級、探索新型城市化發(fā)展道路的謀略與智慧。
集約用地
城市發(fā)展“倒逼”用地改革
走進(jìn)廣州番禺節(jié)能科技園，一片造型現(xiàn)代、小巧精致的樓宇呈現(xiàn)眼前。
令人驚訝的是，這個面積不到500畝的民營科技園區(qū)，10年工夫不到，年產(chǎn)值已超過220億元，幾乎相當(dāng)于一個地級市，培育“孵化”了3家上市公司，有12家企業(yè)已納入上市培育輔導(dǎo)對象，土地產(chǎn)出效益是傳統(tǒng)園區(qū)的25倍，土地平均畝產(chǎn)值5000多萬元、利稅14億元。
園區(qū)負(fù)責(zé)人楊錦鏈向筆者介紹，番禺節(jié)能科技園建立于2002年，園區(qū)以“綠色、低碳、環(huán)保”為主題，實行“兩頭在內(nèi)、中間在外”(即研發(fā)銷售在園內(nèi)、生產(chǎn)車間放在園外)的開發(fā)模式。與傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)單一主體建設(shè)、單一主體使用的模式不同，該園區(qū)針對新興企業(yè)“用地難”、“融資難”的實際困難，以產(chǎn)業(yè)為依托，以地產(chǎn)為載體，以代建辦公場所為切入點，通過投資建設(shè)功能復(fù)合的產(chǎn)業(yè)社區(qū)吸引了一大批中小企業(yè)進(jìn)駐，實現(xiàn)了土地整體開發(fā)與運用。
番禺節(jié)能科技園成為廣州市推動產(chǎn)業(yè)升級的“硅谷”，也是廣州節(jié)約集約用地的一個縮影。
目前，番禺、蘿崗等區(qū)已經(jīng)成長起巨大創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、中頤創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、清華科技園等一批走“小而精”節(jié)地模式的科技園區(qū)。
從某種程度上看，節(jié)約集約用地成了轉(zhuǎn)型升級的“指揮棒”。廣州開發(fā)區(qū)、蘿崗區(qū)在項目供地前，對引進(jìn)的項目層層設(shè)關(guān)，確保項目質(zhì)量和土地利用效率。企業(yè)進(jìn)駐門檻之一便是項目投資密度，近兩年科學(xué)城入?yún)^(qū)項目的實際投資密度甚至超過1000美元/平方米，由此低附加值企業(yè)被擋在門外，從而引進(jìn)高科技、高附加值企業(yè)，大大優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
“土地是城市發(fā)展的命根子。過去靠犧牲土地?fù)Q發(fā)展的傳統(tǒng)模式難以為繼。如何通過節(jié)約集約用地破解保資源、保發(fā)展‘兩難’問題，是擺在各級黨委政府和土地行政管理者面前的一項重大挑戰(zhàn)。”廣州市國土房管局局長李俊夫說。
“作為城市的經(jīng)營者、建設(shè)者和管理者，規(guī)劃建設(shè)一個生態(tài)、健康、美麗、幸福的城市，是我們的責(zé)任和使命。廣州的土地家底不富裕，資源稟賦不足，決定了我們必須大力促進(jìn)節(jié)約集約用地。”李俊夫給筆者算了一筆“資源賬”。根據(jù)今年初市國土房管局的摸查情況，2011年廣州市土地總面積7246.6平方公里，在全國31個省會城市(含直轄市)中，土地總面積位列倒數(shù)第6；單位土地人口密度為1752人/平方公里，僅次于深圳、上海，排全國第三位，土地利用強度已達(dá)到22.8%，國際通行的城市生態(tài)宜居警戒線為30%。換言之，為確保生態(tài)宜居，全市新增建設(shè)用地空間應(yīng)控制在約520平方公里。最近10年，每年新增建設(shè)用地38.6平方公里，也就是不到2年就會拓展出一個改革開放前的廣州(當(dāng)時廣州建成區(qū)的面積約為60平方公里)。按照這樣的資源消耗速度，廣州很快將突破生態(tài)宜居警戒線，很難為子孫后代保住藍(lán)天、凈水和沃土。
李俊夫強調(diào)，“作為一個人地矛盾非常突出的特大城市，廣州未來可持續(xù)發(fā)展必須按照市第十次黨代會的精神，不拼土地、不拼資源，采取有效、有力措施，走出一條節(jié)約用地、集約發(fā)展、精明增長的新型城市化道路。”
共同責(zé)任 機制創(chuàng)新
從“大家用、一家管”到“大家用、大家管”
“過去由于體制原因，地方上的土地管理是‘大家用、一家管’，這種模式形不成有效的激勵約束機制，也形不成轉(zhuǎn)型升級工作合力”，長期跟蹤研究土地管理的廣州市房地產(chǎn)研究中心主任謝昊向記者分析節(jié)約集約用地深層的機制問題。他說：“土地管理要出成效，需要決策者、管理者在體制機制、政策創(chuàng)新上狠下工夫才能突圍。”
在認(rèn)真分析城市管理形勢基礎(chǔ)上，廣州市委、市政府通過制訂實施節(jié)約集約用地試點示范工作方案，以全市土地管理聯(lián)席會議為平臺，以土地管理共同責(zé)任制為保障，將節(jié)約集約用地工作精心部署、層層動員，形成一套完整的“兩約”用地政策體系和決策管理體制。
近年來，廣州市先后出臺了《廣州市推進(jìn)節(jié)約集約用地試點示范工作實施方案》、《廣州市閑置土地處理辦法》、《各區(qū)(縣級市)土地集約利用程度評價指標(biāo)體系》等，成立由市長掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，將“節(jié)約集約”指標(biāo)列入全市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)，通過推進(jìn)節(jié)約集約用地工作，全市各級各部門建立起土地管理“大家用、大家管”共同責(zé)任制，形成以畝產(chǎn)論英雄、以節(jié)約促發(fā)展的工作格局。
據(jù)統(tǒng)計，2005年至2011年，廣州市土地產(chǎn)出率(每平方公里建設(shè)用地GDP產(chǎn)出)從3.2億元提高到7.2億元，增長1.25倍；土地消耗率(每增加1億元GDP新增建設(shè)用地面積)從7.8公頃減少到2011年的2.11公頃，相比下降73%。
“三舊改造” 為城鎮(zhèn)低效用地挖潛探路
“老廣州”梁姨喬遷新居已經(jīng)1年了，新家的客廳連著陽臺——這里是廣州最繁華的CBD珠江新城，梁姨換新家一分錢不用掏，而附近的一線江景房市場價已超過3萬元一平方米。
“你們過年時再來就好了，我家陽臺就對著‘小蠻腰’，從這里看新年煙花，最近、最靚……”梁姨熱情地發(fā)出邀請。
讓梁姨一家受惠的是位于廣州城市新中軸線上的獵德“城中村”改造項目。
獵德村經(jīng)濟聯(lián)合社負(fù)責(zé)人說，城市快速擴展，使這個擁有900多年歷史的村子在上世紀(jì)90年代以后逐漸成為環(huán)境、治安問題突出的“城中村”。2007年獵德“城中村”改造項目啟動，為全市大范圍開展“三舊”改造工作奏響序曲。
2009年，廣州按照國土資源部和廣東省加快“三舊”改造的政策和部署，全面啟動“三舊”改造工程。成立了由市長掛帥的市“三舊”改造領(lǐng)導(dǎo)小組，高規(guī)格成立了由分管常務(wù)副市長任主任、正局級行政建制的市“三舊”改造工作辦公室，對“三舊”用地實行差異化的改造模式。
舊城更新改造主要集中在越秀、荔灣、海珠等老城區(qū)，結(jié)合文化保護、環(huán)境保護、生態(tài)治理來推進(jìn)，強調(diào)民生效益、環(huán)境效益和文化效益，比如東濠涌改造、荔枝灣改造，與治水工程相結(jié)合，突出廣州水秀花鄉(xiāng)的魅力和千年嶺南文化傳承。
舊廠方面主要是實施“退二進(jìn)三、騰籠換鳥”，將騰出的土地優(yōu)先用于科技、創(chuàng)意、金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，在解決以往舊廠環(huán)境污染問題的同時，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和城市功能優(yōu)化。
舊村方面采取全面改造和綜合整治兩種模式，著重推進(jìn)中心城區(qū)“城中村”的全面改造，強調(diào)以人為本、市場運作、改善環(huán)境、優(yōu)化功能，追求“城市受益、村民實惠、文化保護”的多贏。
以獵德村改造為例，市場融資的46億元全額返還村，改造范圍內(nèi)的綠地率由5%提高到30%，建筑密度由60%降低到28%；改造后，新獵德村的產(chǎn)業(yè)功能、環(huán)境面貌完全融入珠江新城中心商務(wù)區(qū)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。村民安置房安排在臨江一線江景，按照“拆一補一”進(jìn)行補償，村民的房屋出租收益從改造前的每月每戶800元提高到4000元，增長4倍；村民自有房屋的價值從改造前的4000元/平方米提高到3萬元/平方米，增長6倍多；村集體年收入從改造前1億元提高到5億元，增長4倍，村民每年人均分紅從改造前的5000元提高到3萬元，增長5倍。把獵德村祠堂、廟宇和有代表性的民居沿獵德涌和珠江岸線重新規(guī)劃布局、異地復(fù)建，讓獵德村的建筑文化、古村傳統(tǒng)得到保護和延續(xù)。
深入推進(jìn)“三舊”改造，廣州為城鎮(zhèn)低效用地探索節(jié)約集約高效利用的新路。據(jù)了解，經(jīng)過2年多的工作，廣州“三舊”改造已取得明顯成效：經(jīng)廣東省國土資源廳審批同意，全市標(biāo)圖建庫的“三舊”用地共15187宗、用地總面積為546.97平方公里。實現(xiàn)“三舊”改造專項規(guī)劃全覆蓋。通過“三舊”改造調(diào)整產(chǎn)業(yè)項目82個，引進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項目51個、總部經(jīng)濟項目16個、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)項目21個；推動16.55平方公里低效建設(shè)用地的二次開發(fā)；已批“三舊”改造項目可吸納社會投資近1000億元；通過改造而改善居住條件的受惠市民超過4.7萬戶、約12萬人，改造區(qū)域的綠地率從5%提高到35%，建筑密度從58%下降到33%。
科學(xué)規(guī)劃 管理創(chuàng)新
政策體系覆蓋土地管理各環(huán)節(jié)
節(jié)約集約用地的實踐背后有制度政策框架的支撐。記者了解到，廣州節(jié)約集約用地的政策體系，覆蓋了土地管理“批、供、用、補、查”各環(huán)節(jié)，形成了一整套具有廣州特色的辦法。
——規(guī)劃先導(dǎo)，合理劃定各類用地邊界。堅持規(guī)劃引導(dǎo)和規(guī)范“兩約”用地的理念，推進(jìn)全市土地利用總體規(guī)劃修編工作。科學(xué)確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地、耕地和基本農(nóng)田、生態(tài)用地的空間范圍，劃定耕地和永久基本農(nóng)田，優(yōu)先保護山林、水體、濕地、城市綠心等生態(tài)系統(tǒng)；合理安排建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同行政區(qū)和功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)治理等各類用地，形成土地開發(fā)利用、經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的規(guī)劃格局。立足“兩規(guī)合一”(土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃)，著手組織編制南沙新區(qū)、蘿崗開發(fā)區(qū)(含中新知識城)土地利用專項規(guī)劃，探索創(chuàng)新“兩約”用地規(guī)劃管理新機制、新辦法。
——用好“增量”，堅守耕地保護紅線。廣州對新增建設(shè)用地實行計劃指標(biāo)管控，新增用地指標(biāo)優(yōu)先保障重大戰(zhàn)略性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施、重大戰(zhàn)略性發(fā)展平臺和重點民生建設(shè)項目的需求，通過管控抑制建設(shè)用地占用生態(tài)資源的規(guī)模和速度。加強耕地保護，市長與各區(qū)區(qū)長、縣級市市長分別簽訂年度目標(biāo)責(zé)任書，耕地保護責(zé)任落實不力的，將對區(qū)、縣級市主要領(lǐng)導(dǎo)予以問責(zé)。探索建立耕地保護利益激勵機制，市、區(qū)(縣級市)財政每年安排資金5億元，對承擔(dān)基本農(nóng)田保護任務(wù)的農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織給予每畝200-500元的補貼，落實城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策。
——盤活“存量”，促進(jìn)低效用地二次開發(fā)。綜合運用“三舊”改造、閑置土地處理和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)存量用地、低效用地二次開發(fā)。制訂出臺了《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實施辦法(試行)》，通過建立城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則，規(guī)范、促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)，為吸引好投資、好項目落地集體土地提供了制度保障。按照“應(yīng)查盡查，應(yīng)收盡收”的原則，堅決查處閑置土地行為。2010年以來，市屬十區(qū)共查處閑置土地468宗，面積14.2平方公里，其中，收回閑置土地67宗，面積1.6平方公里；收取土地閑置費1.6億元，廣州是全國處置閑置土地力度最大的城市。
——績效評估，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)節(jié)約集約。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是節(jié)約集約用地的重點。市國土房管局一手抓服務(wù)，一手抓創(chuàng)新，在嚴(yán)控工業(yè)用地規(guī)模的同時，推動工業(yè)項目向園區(qū)集中集聚發(fā)展。定期對全市12個開發(fā)區(qū)(其中國家級8家，省級4家)進(jìn)行土地集約利用評價，科學(xué)掌握土地集約利用潛力。如蘿崗區(qū)通過嚴(yán)格審批，建立項目用地“前評審、后評估”，提高區(qū)域土地利用效率和效益。2011年，產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出強度達(dá)到12462.24萬元／公頃，居全國各產(chǎn)業(yè)園區(qū)前列。今年3月，該區(qū)成為國土資源部宣布的全國首屆節(jié)約集約先進(jìn)模范縣(市)。
——科技支撐，實現(xiàn)土地“一張圖”管理。按照“技術(shù)興局”的目標(biāo)，舉全局之力加快信息化建設(shè)。去年，市國土房管局用8個月時間，建成了集數(shù)據(jù)集聚、業(yè)務(wù)監(jiān)管、遠(yuǎn)程監(jiān)控、視頻會議、決策支持五大功能于一體的廣州市房地數(shù)據(jù)中心和包括遙感影像、基礎(chǔ)地籍、土地規(guī)劃等13類信息的“一張圖”海量數(shù)據(jù)庫。今年初，數(shù)字廣州地理空間框架建設(shè)項目獲得國土資源部驗收，下一步計劃在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，繼續(xù)豐富“地—樓—房”一體的“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫內(nèi)容，形成展示國土房管資源狀況的“電子沙盤”，實現(xiàn)“以圖管地、以圖管房”。
(作者：鄭佳欣 劉禹 韓麗)
