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2025年07月19日
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最新發(fā)布的研究報(bào)告《化解國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)》預(yù)測(cè)，到2013年，中國(guó)養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到18 .3萬億元。報(bào)告指出，人口老齡化沖擊下我國(guó)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌賬戶將給財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)。建議實(shí)施延遲退休年齡，國(guó)有股劃撥，機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革等多措施以緩解壓力。
這份研究報(bào)告由中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征牽頭的中銀研究團(tuán)隊(duì)和德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿牽頭的復(fù)旦大學(xué)為主的研究團(tuán)體撰寫。
缺口
莫須有還是無底洞？
對(duì)于養(yǎng)老金這一隱形債務(wù)，各相關(guān)部門都有自己的測(cè)算和判斷。
根據(jù)人力資源與社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，截至2011年年末，我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老金目前結(jié)余1.9萬億元，所以從全國(guó)層面看，不存在養(yǎng)老金缺口的問題。未來全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能夠做到長(zhǎng)期收支平衡。
“剛開始建立企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，全部是收不抵支，缺口逐漸在縮小，現(xiàn)在一直縮小到13個(gè)省，但加上財(cái)政補(bǔ)助，全部都是收大于支。”人社部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。
但從另一角度看，不加改革的前提下，未來中國(guó)養(yǎng)老金的支付危機(jī)和因此對(duì)國(guó)家財(cái)政造成的支付壓力增大似乎已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。
社科院編撰的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2011》顯示，從1997年各級(jí)財(cái)政開始對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付算起，補(bǔ)貼規(guī)模迅速擴(kuò)大。2000年各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼金額為338億元，2006年為971億元，2010年1954億元，2011年新增補(bǔ)貼高達(dá)2272億元，財(cái)政累計(jì)補(bǔ)貼金額達(dá)1.2526萬億元。這意味著，近三分之二的養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余(1.9萬億元)，來自于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
而根據(jù)《化解國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)》，如果不發(fā)生任何改革，人口老齡化沖擊下我國(guó)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌賬戶將給財(cái)政造成巨大的負(fù)擔(dān)，從2017年起養(yǎng)老金要求的財(cái)政補(bǔ)貼將持續(xù)上升，至2050年養(yǎng)老金缺口將達(dá)到當(dāng)年財(cái)政支出的20%以上。與G D P的規(guī)模比較，今后38年累積，養(yǎng)老金總?cè)笨诘默F(xiàn)值(用名義G D P增長(zhǎng)率作為折現(xiàn)率來計(jì)算)相當(dāng)于目前G D P的75%，遠(yuǎn)高于環(huán)保成本，是融資平臺(tái)和鐵路債務(wù)對(duì)財(cái)政的壓力的近20倍。
研究報(bào)告的主要撰寫者之一、來自中國(guó)銀行研究團(tuán)隊(duì)的廖淑萍在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)(微博)》記者采訪時(shí)表示，本次研究結(jié)果和政策建議，是利用推測(cè)法和估算法，基于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局往年已發(fā)表的數(shù)據(jù)作為存量基礎(chǔ)，加上每年的流量變化，逐年累計(jì)而成。以此方法測(cè)算，到2013年，中國(guó)養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到18 .3萬億元，在目前養(yǎng)老制度不變的情況下，往后的年份缺口逐年放大，假設(shè)G D P年增長(zhǎng)率為6%，到2033年時(shí)養(yǎng)老金缺口將達(dá)到68.2萬億元，占當(dāng)年G D P的38.7%
“由于人口老齡化的影響，退休人員數(shù)量越來越多，退休人員領(lǐng)取退休金的時(shí)間越來越長(zhǎng)，導(dǎo)致國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出越來越龐大。”廖淑萍說。
她指出，雖然由于測(cè)算期限長(zhǎng)，上述模型中的利率、死亡率、工資增長(zhǎng)率等關(guān)鍵參數(shù)也會(huì)發(fā)生變化，可能影響測(cè)算結(jié)果的絕對(duì)數(shù)值“但根據(jù)情景分析的結(jié)果，如果現(xiàn)行養(yǎng)老制度不變，養(yǎng)老金缺口放大對(duì)財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)這一總體趨勢(shì)是確定的。”
退休
維持現(xiàn)狀還是提高年齡？
當(dāng)對(duì)養(yǎng)老的擔(dān)憂讓社保基金的保值增值問題再次成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，延遲退休年齡這一話題也就不可避免地再次被擺上了桌面。
有專家指出，在短期內(nèi)我國(guó)養(yǎng)老金收支壓力主要來源于轉(zhuǎn)軌成本；而在中長(zhǎng)期內(nèi)，人口老齡化將逐漸成為導(dǎo)致養(yǎng)老金收支缺口的更為主要的因素。
我國(guó)是世界上老齡化程度最高的國(guó)家之一，目前中國(guó)65歲以上的老年人口已接近1 .3億人，全國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū))已有26個(gè)進(jìn)入老齡化狀態(tài)，而到2050年，這一數(shù)字將會(huì)達(dá)到3.32億人，超過總?cè)丝诘?3%。
不僅如此，中國(guó)人口的預(yù)期壽命已經(jīng)呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢(shì)。1980年至2010年期間，平均每五年上升約1歲，如果退休年齡政策不變，則意味著老年人口退休后的余壽不斷增加，給養(yǎng)老金支付帶來的壓力可想而知。
在這樣的背景下，相關(guān)部委對(duì)“延遲退休”以緩解養(yǎng)老金壓力的想法由來已久。本月初，人社部曾公開表示，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展以及人均壽命不斷延長(zhǎng)，相應(yīng)推遲退休年齡是一種必然趨勢(shì)。目前正在對(duì)退休及領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡問題進(jìn)行深入研究，將適時(shí)提出彈性延遲領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡的政策建議。
人口老齡化挑戰(zhàn)是全世界面對(duì)的共同課題，歐美國(guó)家提高退休年齡已經(jīng)成為趨勢(shì)，目前，美國(guó)的退休年齡已提高到65至67歲，德國(guó)的退休年齡是女性65歲，男性67歲。
而與其他國(guó)家相比，目前中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的法定退休年齡(男性60歲，女性50歲)過低，與預(yù)期壽命嚴(yán)重不符。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任褚福靈在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，我國(guó)關(guān)于退休年齡的政策還是上世紀(jì)70年代制定的，迄今已經(jīng)約40年，人口預(yù)期壽命提高了7歲多，計(jì)劃生育也使得繳費(fèi)人數(shù)相應(yīng)下降，因此“政策環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的大變化，使得彈性延遲領(lǐng)取基本養(yǎng)老金已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。”
此外，褚福靈表示，提高退休年齡，延長(zhǎng)了繳費(fèi)年限，按照待遇計(jì)算的辦法，也提高了參保人的待遇，因此，要提高退休年齡，是制度的內(nèi)在要求，主要不應(yīng)當(dāng)是為了減少國(guó)家財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼。適度穩(wěn)步提高退休年齡，確保參保人得到可持續(xù)的充分保障，是改革的基本目標(biāo)之一。
中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任鄭功成也指出，從理論學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)看，我國(guó)退休年齡逐漸延長(zhǎng)，是適應(yīng)人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)、受教育年限延長(zhǎng)，以及人口老齡化趨勢(shì)的必然選擇。他舉例說，設(shè)定到2050年左右，我國(guó)男女退休年齡應(yīng)該統(tǒng)一，也應(yīng)該從目前的退休年齡標(biāo)準(zhǔn)提升到65歲。
如若延遲退休的政策在幾年內(nèi)成型，將為養(yǎng)老金支付規(guī)模帶來明顯改變。根據(jù)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文測(cè)算“我國(guó)退休年齡每延遲一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長(zhǎng)40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。”
但前述《化解國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)》中也指出，通過養(yǎng)老金收支模型，盡管退休年齡的提高能使養(yǎng)老金缺口明顯縮小，但僅僅實(shí)行退休年齡改革還不足以克服人口老齡化給中國(guó)養(yǎng)老金體系帶來的壓力。退休年齡提高后，至2050年，養(yǎng)老金收支缺口需要的財(cái)政補(bǔ)貼仍然占全國(guó)財(cái)政支出的9.9%，因此必須輔以其他改革。
方案
財(cái)政兜底還是建防火墻？
面對(duì)這一狀況，有專家指出，要充分認(rèn)識(shí)養(yǎng)老金問題，積極緩解其將要帶來的巨大壓力。
一般而言，開源節(jié)流措施包括延長(zhǎng)退休年限、延長(zhǎng)繳費(fèi)年限、擴(kuò)大覆蓋面、增加基金收益率等，在制度外解決方式主要是增加財(cái)政補(bǔ)貼、國(guó)有股劃轉(zhuǎn)等。
而馬駿牽頭的團(tuán)隊(duì)也對(duì)此做了研究。通過在完善對(duì)繳費(fèi)人口和退休人口的預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，測(cè)算包括提高退休年齡和向社保劃撥上市國(guó)企股份的若干不同方案，第一次提出了將退休年齡逐步于2020年至2050年間提高7歲，并在五年內(nèi)啟動(dòng)將80%的國(guó)有企業(yè)股份逐步劃撥給社保體系的改革建議。
具體來說，延遲退休年齡一項(xiàng)，可以使我國(guó)工作群體(相對(duì)基準(zhǔn))增加25%，也使得我國(guó)退休群體的數(shù)量(相對(duì)基準(zhǔn))減少28%。另一方面，目前中央和地方的國(guó)有資產(chǎn)管理系統(tǒng)持有市值約為13.7萬億元的上市國(guó)有公司的股份(已經(jīng)剔除在兩地同時(shí)掛牌企業(yè)的重復(fù)計(jì)算)。假定今后劃撥的力度將會(huì)加大，并且要求社保體系只使用這些國(guó)有股每年分派的紅利(股息)，而不變現(xiàn)這些股票本身，從2013年起，如果逐步劃撥80%的國(guó)有股份到社保系統(tǒng)，加上退休年齡的提高，將能使我國(guó)養(yǎng)老金賬戶累積結(jié)余持續(xù)約30年；到2050年，年度養(yǎng)老金收支也將保持基本平衡。
此外，也有專家指出，解決養(yǎng)老金困局的重點(diǎn)，在于先實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一，再實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革遲遲不見成效，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)“綁架”財(cái)政的重要因素。
國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部副教授葉響裙表示，在事業(yè)單位改革過程中，由退休金的現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡過程中產(chǎn)生的轉(zhuǎn)制成本要妥善解決，在改革之前已經(jīng)退休的“老人”和已經(jīng)參加工作但還未退休的“中人”，他們的個(gè)人賬戶上并沒有累積基金，這部分資金就構(gòu)成了轉(zhuǎn)制成本，需要由政府“兜底”。
對(duì)此，褚福靈指出，國(guó)家財(cái)政承擔(dān)基本養(yǎng)老的補(bǔ)貼與兜底責(zé)任，是社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定，也是其他一些國(guó)家的做法。但鑒于養(yǎng)老保險(xiǎn)與財(cái)政的天然聯(lián)系，也有部分學(xué)者建議厘清財(cái)政與保險(xiǎn)制度之間的邊界，明確政府責(zé)任邊界，切斷繳費(fèi)型保險(xiǎn)制度裹挾財(cái)政的潛在可能性，在養(yǎng)老保險(xiǎn)與財(cái)政之間建立一道“防火墻”。
