以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2025年07月18日
星期五
設(shè)為首頁(yè)
|
加入收藏
搜索
城市化發(fā)展必須是以人為本、為人民大眾的，必須最大限度地吸引社會(huì)公眾參與。圖為深圳中心區(qū)夜景。深圳特區(qū)報(bào)記者 鄭東升攝
■ 溫憲元
提 要
現(xiàn)階段，城市化在各地相繼出現(xiàn)了“準(zhǔn)城市化”、“半城市化”、“被城市化”、“趕農(nóng)民上樓”等困境，加劇了社會(huì)矛盾與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重阻礙了健康城市化的發(fā)展。
健康有序的城市化是一個(gè)社會(huì)演化的過(guò)程，也是一個(gè)自然的歷史過(guò)程，更是產(chǎn)業(yè)、人口與空間等各個(gè)維度協(xié)調(diào)推進(jìn)的過(guò)程，三者間彼此互動(dòng)，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體。這就向科學(xué)治理機(jī)制提出新的要求與挑戰(zhàn)，必須充分考慮產(chǎn)業(yè)、人口與空間等城市化各個(gè)維度發(fā)展?fàn)顩r以及三者間的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)快速工業(yè)化的推進(jìn)，城市化水平顯著提高。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2011年中國(guó)內(nèi)地總?cè)丝跒?34735萬(wàn)人。從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，城鎮(zhèn)人口已達(dá)69079萬(wàn)人，鄉(xiāng)村人口65656萬(wàn)人。城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，城市化率達(dá)51.27%。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨曾經(jīng)指出：“中國(guó)的城市化與美國(guó)的高科技發(fā)展將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大主題?！庇捎谌珖?guó)的城市化水平快速推進(jìn)，發(fā)展資源、發(fā)展項(xiàng)目向城市、特別是區(qū)域性中心城市集聚。在外延城市化迅速推進(jìn)的同時(shí)，以城市的更新改造和提升現(xiàn)代化水平為主要內(nèi)容的內(nèi)涵城市化也勢(shì)頭強(qiáng)勁。城市化發(fā)揮著全社會(huì)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的帶頭作用。
1
城市化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇
城市化是實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇，黨中央高度重視。2002年，十六大報(bào)告提出實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2007年，十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，破解三農(nóng)問(wèn)題的重要途徑。2009年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”。2010年，十七屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃約束力，加強(qiáng)城市公共設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)大中小城市交通、通信、供電、供排水等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展；同時(shí)還需要加強(qiáng)和改善大城市人口管理，中小城市和小城鎮(zhèn)則要根據(jù)實(shí)際放寬外來(lái)人口落戶條件，并在制度上解決農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等問(wèn)題。這就提出了地方政府在城市化進(jìn)程中科學(xué)治理的重大課題。然而，現(xiàn)階段，城市化在各地相繼出現(xiàn)了“準(zhǔn)城市化”、“半城市化”、“被城市化”、“趕農(nóng)民上樓”等困境，加劇了社會(huì)矛盾與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重阻礙了健康城市化的發(fā)展。目前，城市化率雖然達(dá)到51.27%，但是，我國(guó)城市化不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平，也明顯低于世界平均水平和發(fā)展中國(guó)家平均水平。據(jù)世界發(fā)展報(bào)告統(tǒng)計(jì)資料，2000年，全世界城市化水平已達(dá)47％，中等發(fā)達(dá)國(guó)家城市化水平一般都在50％以上，高收入國(guó)家為79％。我國(guó)城市化水平與世界水平相差甚遠(yuǎn)。
我國(guó)城市化進(jìn)程中存在的問(wèn)題，一是全國(guó)不同地區(qū)的城市化水平差距過(guò)大。我國(guó)城市分布相對(duì)集中在東部地帶，東中西三大地帶呈現(xiàn)明顯的梯度差異，東部地區(qū)明顯高于西部地區(qū)，東部地區(qū)的城市化進(jìn)程比中、西部地區(qū)明顯要快。尤其是在沿海地區(qū)的珠三角、寧滬杭、京津唐等大城市群區(qū)域，工業(yè)化、信息化、城市化的迅速發(fā)展，集聚了中國(guó)大量的財(cái)富、勞動(dòng)力與高新技術(shù)，使沿海許多城市經(jīng)濟(jì)繁榮，市場(chǎng)活躍，生活水平提高，環(huán)境逐步改善，已經(jīng)進(jìn)入城市化發(fā)展的中期階段，中部地區(qū)正處于初期向中期的過(guò)渡階段，西部地區(qū)仍處于城市化發(fā)展的初期階段。二是生態(tài)環(huán)境惡化，資源問(wèn)題嚴(yán)重。城市中聚集了大量的工業(yè)企業(yè)及人口，但由于工業(yè)的粗放型發(fā)展和人口的高度聚集，污染物的排放量激增，造成了大氣污染、垃圾滿城、水資源短缺、土地資源短缺、噪音不絕和光磁污染等各種難以解決的環(huán)境問(wèn)題，城市的生態(tài)安全受到了極大的威脅。從水資源來(lái)看，隨著城市大生產(chǎn)的發(fā)展和城市人口的劇增，生產(chǎn)用水和生活用水大量增加，加之生態(tài)環(huán)境的破壞，影響了江河表面水的豐盈，超量和無(wú)度的開(kāi)采又造成地下水的枯竭。同時(shí)。禁而不止的工業(yè)污染和污水的超標(biāo)排放，致使江河湖泊和水源地以及地下水水質(zhì)遭受?chē)?yán)重污染，使得我國(guó)660多個(gè)城市不同程度面臨水資源問(wèn)題，200多個(gè)城市水資源嚴(yán)重不足，有的城市被迫限量供水。從土地資源來(lái)看，很多地區(qū)興建了各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。但很多開(kāi)發(fā)區(qū)土地都在“曬太陽(yáng)”，當(dāng)?shù)卣畬?duì)城市興建寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、大學(xué)城、高爾夫球場(chǎng)等十分熱衷以及盲目的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和城市用地規(guī)模的擴(kuò)大，使得土地資源越來(lái)越短缺。三是農(nóng)民工的綜合素質(zhì)不高。城市化是與現(xiàn)代化并生的，現(xiàn)代化的發(fā)展依賴于社會(huì)人力資本的提升，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)者綜合素質(zhì)低決定了外流勞動(dòng)力的文化水平也處在較低的層次。這將導(dǎo)致農(nóng)民難以在城市獲得穩(wěn)定和收入較高的職位，無(wú)力承擔(dān)起家庭向城市移民、生存、發(fā)展的高額成本，農(nóng)民只能無(wú)奈地像“候鳥(niǎo)”一樣往來(lái)于城鄉(xiāng)之間。如果進(jìn)城農(nóng)民不能在城市安居樂(lè)業(yè)，這樣的城市化就是泡沫。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我國(guó)的教育事業(yè)有了很大發(fā)展，但國(guó)民文化素質(zhì)總體上仍然不高。人口素質(zhì)的高低直接影響城市化的進(jìn)程。城市化的過(guò)程不僅是城市人口數(shù)量的增長(zhǎng)，即用城市化率來(lái)表征的城市化水平，更應(yīng)是城市文明在全社會(huì)的推廣并作為城市化的標(biāo)志。當(dāng)前我國(guó)的人口素質(zhì)的現(xiàn)狀決定了我國(guó)城市化進(jìn)程的艱巨性。
2
城市化發(fā)展對(duì)科學(xué)治理的要求和挑戰(zhàn)
哈佛大學(xué)德懷特·珀金斯教授談到中國(guó)城市化面臨的挑戰(zhàn)時(shí)指出：移民問(wèn)題是對(duì)中國(guó)提出的最大挑戰(zhàn)。健康有序的城市化是一個(gè)社會(huì)演化的過(guò)程，也是一個(gè)自然的歷史過(guò)程，更是產(chǎn)業(yè)、人口與空間等各個(gè)維度協(xié)調(diào)推進(jìn)的過(guò)程，三者間彼此互動(dòng)，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體。這就向科學(xué)治理機(jī)制提出新的要求與挑戰(zhàn)，必須充分考慮產(chǎn)業(yè)、人口與空間等城市化各個(gè)維度發(fā)展?fàn)顩r以及三者間的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。只有這樣，才能更好地回應(yīng)城市化及其挑戰(zhàn)，并為健康有序的城市化進(jìn)程提供更大的動(dòng)力。科學(xué)治理機(jī)制必須從城市化整體進(jìn)程出發(fā)，才能在科學(xué)治理與城市化進(jìn)程良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)自身治理現(xiàn)代化目標(biāo)，并為城市化進(jìn)程提供強(qiáng)大動(dòng)力。
產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化是城市化的重要?jiǎng)恿?。產(chǎn)業(yè)發(fā)展首先離不開(kāi)配套的空間轉(zhuǎn)型；而空間布局的變化又對(duì)土地等資源要素提出新的要求，地方政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃與引導(dǎo)離不開(kāi)對(duì)土地等資源的數(shù)量及其分布情況等客觀因素的考慮。其次，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)空間的需求，空間布局的變化以及土地等資源的流轉(zhuǎn)與配置，都必須置于產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及其趨勢(shì)的框架內(nèi)進(jìn)行。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)土地等生產(chǎn)要素的集約利用與保值增值。
土地等資源空間優(yōu)化配置既離不開(kāi)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀況的考慮，又與人口城市化息息相關(guān)。農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移以及人口集聚化是實(shí)現(xiàn)土地等要素的集約利用及空間布局合理化的重要前提。但是，土地等資源空間上的重新劃分又勢(shì)必造成農(nóng)民職業(yè)身份、社會(huì)身份以及居住方式的變化。地方政府需要通過(guò)科學(xué)治理體制機(jī)制的創(chuàng)新，加快農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移與農(nóng)民市民化進(jìn)程，從而為加速土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程創(chuàng)造先決條件。現(xiàn)階段，在資源空間重新劃分過(guò)程中，我國(guó)各地方政府必須承擔(dān)起相應(yīng)的職能，必須解決失地農(nóng)民社會(huì)保障與就業(yè)等人口城市化問(wèn)題。
人口城市化不僅與空間變化密切相關(guān)，而且還與產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r直接相關(guān)。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)條件。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力從生產(chǎn)效率較低的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生產(chǎn)效率較高的現(xiàn)代非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，從而確保勞動(dòng)力增值，提高勞動(dòng)者收入水平，從根本上消除城鄉(xiāng)差異。另一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展又離不開(kāi)充足的勞動(dòng)力資源供給，特別是“用工荒”現(xiàn)象的持續(xù)存在，標(biāo)志著勞動(dòng)力資源逐漸成為稀缺生產(chǎn)要素。地方政府的科學(xué)治理亟須通過(guò)提高公共服務(wù)覆蓋水平、降低農(nóng)民工落戶門(mén)檻、改善勞資關(guān)系等途徑為本地區(qū)爭(zhēng)取勞動(dòng)力資源。
3
城市化發(fā)展的科學(xué)治理機(jī)制
建立和完善城市化的科學(xué)治理機(jī)制，要抓好以下環(huán)節(jié)：
一是科學(xué)治理理念的人性化。市政管理部門(mén)要精心管理市政服務(wù)設(shè)施，維護(hù)好“城市生命線”，為全體市民提供周到、便利、安全等人性化的公共管理服務(wù)。與此同時(shí)，特別注意為城市特殊群體、尤其是弱勢(shì)困難群體提供特惠服務(wù)，體現(xiàn)城市現(xiàn)代化進(jìn)程中的人文關(guān)懷。
二是科學(xué)治理行為的精細(xì)化。城市化的現(xiàn)代化管理有一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)就是，不斷完善城市管理體制，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，更新城市管理技術(shù)手段，包括建立數(shù)字城管監(jiān)控指揮系統(tǒng)等，努力提高城市化管理的效能和精細(xì)化水平。
三是科學(xué)治理方式的民主化。城市化發(fā)展必須是以人為本、為人民大眾的，必須最大限度地吸引社會(huì)公眾參與、監(jiān)督推進(jìn)城市化進(jìn)程。城市公共管理主體主動(dòng)加強(qiáng)與社會(huì)公眾的互動(dòng)，廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，全面接受社會(huì)監(jiān)督，認(rèn)真對(duì)待和處理人民群眾的訴求。
四是科學(xué)治理依據(jù)的法制化、制度化。城市化科學(xué)治理的基本性質(zhì)是行使公權(quán)力的公共管理。無(wú)論是管理主體的確定、管理職能的劃分，還是管理權(quán)力的行使、管理尺度的把握，都要依據(jù)國(guó)家的法律和行政規(guī)章。
（作者系廣東省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、研究員）
