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2025年09月03日
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編者按：
城市是消費(fèi)的主要載體，加快城市化進(jìn)程是構(gòu)建消費(fèi)大國(guó)的戰(zhàn)略性選擇。一般而言，城市化率達(dá)到50%，即標(biāo)志著城市化國(guó)家的初步形成。2008年我國(guó)城市化率達(dá)到45.68%，處于走向城市化國(guó)家的關(guān)鍵時(shí)期。未來(lái)5～10年，我國(guó)的城市化將呈現(xiàn)加快發(fā)展趨勢(shì)。在可以想見(jiàn)的“城市化熱”中，關(guān)于城市化的深刻內(nèi)涵的思考，卻不容我們停滯不前。怎樣的城市化才是我們需要的？城市化的最終目標(biāo)應(yīng)該是什么？城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是要讓城鄉(xiāng)的人們獲得怎樣的生活？前不久，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)等機(jī)構(gòu)召開(kāi)以城市化和城鄉(xiāng)一體化為主題的論壇，參會(huì)的學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)一體化下一步應(yīng)該怎么走提出了各自建議。本期我們就摘取其中的一部分專家的觀點(diǎn)以饗讀者。
中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林表示
城鄉(xiāng)一體化在于承認(rèn)農(nóng)民的同等發(fā)展權(quán)
“未來(lái)5～10年正是我國(guó)加快推進(jìn)城市化進(jìn)程的黃金期，城市化率有望提高10個(gè)百分點(diǎn)左右，達(dá)到55%～60%。這一時(shí)期我國(guó)的城市化正處在由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵性階段，以服務(wù)業(yè)為主體的消費(fèi)型城市的興起將成為我國(guó)城市化的一個(gè)基本趨勢(shì)。”
本報(bào)訊 中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林表示，城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)是促進(jìn)廣大農(nóng)民的自身發(fā)展和公平發(fā)展，其實(shí)質(zhì)在于承認(rèn)和保障農(nóng)村居民享受與城市居民同等的發(fā)展權(quán)。城鄉(xiāng)一體化可以有不同的模式，但要把保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)放在首位，尊重農(nóng)民選擇權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)民的談判主體地位，使農(nóng)民能夠合理分享城市化紅利，尤其要防止把城鄉(xiāng)一體化當(dāng)作圈地、剝奪農(nóng)民的工具。
遲福林提出，要改變城鄉(xiāng)有別的戶籍管理、勞動(dòng)用工和社會(huì)福利制度，形成城鄉(xiāng)居民在就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)福利范圍及水平上的公平；加快市場(chǎng)
資源從城市向農(nóng)村流動(dòng)的機(jī)制與渠道，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局一體化，在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利等方面實(shí)現(xiàn)公共資源投入的城鄉(xiāng)一體化。
他同時(shí)還強(qiáng)調(diào)，在土地制度上，應(yīng)該繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)民土地承包關(guān)系，建立健全有利于進(jìn)一步推動(dòng)宅基地市場(chǎng)化和承包地轉(zhuǎn)讓的新政策；改革農(nóng)村土地征用制度，把強(qiáng)制性的政府征用土地行為改變?yōu)榻灰仔缘氖袌?chǎng)公平購(gòu)買行為，讓農(nóng)民真正分享城市化進(jìn)程中的土地增值收益。與此同時(shí)，還要逐步實(shí)行戶籍制度的城鄉(xiāng)一體化管理，消除依附于城鄉(xiāng)分割戶籍制度之上的對(duì)農(nóng)民社會(huì)福利的制度性歧視。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心主任陳淮表示
城市化是未來(lái)20年中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵
“如果說(shuō)在過(guò)去的‘九五’、‘十五’、‘十一五’期間是利用農(nóng)民、農(nóng)村給城市居民建城市的話，‘十二五’就已經(jīng)是到了這樣一個(gè)歷史時(shí)期了：需要讓農(nóng)民給農(nóng)民自己建城市。要建設(shè)那些能讓農(nóng)民住下來(lái)，讓農(nóng)民有就業(yè)，讓他們自己和他們的子孫變?yōu)槌鞘芯用竦某鞘小H僅有驕人的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館、城市居民享受的商品房，不是中國(guó)城市化的最終目的。”
本報(bào)訊 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心主任陳淮日前分析認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)沖突集中表現(xiàn)在三個(gè)地方：一是城市發(fā)展改造過(guò)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部的征地，剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)資料之后的補(bǔ)償，以及他們享受城市居民相應(yīng)福利資源帶來(lái)的問(wèn)題。二是農(nóng)民工進(jìn)城的問(wèn)題，短期目標(biāo)包括農(nóng)民工工資不拖欠，長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)包括農(nóng)民工子女能不能和城市居民分享同樣的受教育機(jī)會(huì)。更長(zhǎng)遠(yuǎn)一點(diǎn)，農(nóng)民工能不能真正變成城市居民。三是糧價(jià)問(wèn)題，圍繞著農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格的漲跌，農(nóng)民和市民的收益，呈現(xiàn)“此消彼長(zhǎng)”的變化，難以形成雙贏。
陳淮表示，在這一次金融危機(jī)中，數(shù)千萬(wàn)中國(guó)的農(nóng)民工在他們失去工作的時(shí)候，沒(méi)有任何怨言地退回到了他們賴以為生的土地上。“可以肯定地說(shuō)，我們以后斷無(wú)此機(jī)會(huì)了。”陳淮認(rèn)為，城市結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題已經(jīng)是第二次發(fā)作了，第一次發(fā)作是1998年亞洲金融危機(jī)的時(shí)候。那個(gè)過(guò)程中農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)消聲匿跡。他提醒，如果這個(gè)老病再發(fā)作，將會(huì)給我們留下城鄉(xiāng)嚴(yán)重對(duì)立和久治難愈的貧民窟問(wèn)題。
陳淮最后表示，回顧建國(guó)60年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以看到，中國(guó)發(fā)展的最主要缺陷之一，仍然是城市化滯后的問(wèn)題。城市化和以城市方式為代表的擴(kuò)大消費(fèi)需求才是未來(lái)20年和2015年前5~6年中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。
復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院院長(zhǎng)彭希哲認(rèn)為
“要逐步把外來(lái)人口融合成市民”
“雖然整個(gè)上海從物理形態(tài)、自然形態(tài)已經(jīng)高度一體化了，但是實(shí)際上不同人群享受的福利還有很大的差別。整個(gè)上海市的社會(huì)保障、社會(huì)權(quán)利還是一個(gè)碎片化的過(guò)程。”
本報(bào)訊 上海1888萬(wàn)常住人口中，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的有820萬(wàn)人，參加小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的人有118萬(wàn)人，參加農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的有77萬(wàn)人。原來(lái)城市的主體實(shí)際上是500萬(wàn)的參保人員、300萬(wàn)的退休人員；小城鎮(zhèn)的主體是原來(lái)的征地農(nóng)民、失地農(nóng)民，他們參加社保的特點(diǎn)是繳費(fèi)比例低，享受待遇也低一半。被征地的93萬(wàn)農(nóng)民主要是通過(guò)參加社保一次性買斷。外來(lái)從業(yè)人員的商業(yè)保險(xiǎn)不計(jì)入上海的綜合保障體系。
近日，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院院長(zhǎng)彭希哲給上海城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障情況算了一筆數(shù)字賬。他認(rèn)為，上海的城鄉(xiāng)一體化，既應(yīng)包括上海的城里人和農(nóng)村人口的一體化，也應(yīng)包括上海人和外來(lái)人口的一體化。怎樣把外地來(lái)滬人員通過(guò)一定的方式變成上海居民，和上海同樣享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，是上海現(xiàn)在和未來(lái)都要考慮的問(wèn)題。“對(duì)于上海這樣的特大城市，人口的容量必然是有限的。對(duì)于人口總量的進(jìn)入加以一定的限制也是必然的，我們反對(duì)把戶籍制度妖魔化。”他這樣認(rèn)為。
彭希哲認(rèn)為，外來(lái)人員在承擔(dān)必要的義務(wù)后應(yīng)享受相應(yīng)的社會(huì)福利和社會(huì)權(quán)利，而想要把福利從戶籍中剝離，首先解決就業(yè)歧視，然后是義務(wù)教育入學(xué)歧視，進(jìn)一步發(fā)展到讀高中、讀大學(xué)沒(méi)有歧視，最后是低保，逐漸通過(guò)全面實(shí)行居住證的辦法，把外來(lái)人口融合成為上海市民。
社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國(guó)英表示
不要低估城市的人口容納能力
“我希望不要再拿貧民窟來(lái)嚇唬決策者。出現(xiàn)像印度那樣的貧民窟不是管理不善，是幾乎沒(méi)有管理，印度的交通非常不好，票價(jià)又不便宜，農(nóng)民上下班的時(shí)間很長(zhǎng)，再加上印度沉重的種姓制度歷史包袱，貧民窟的問(wèn)題才解決不了。”
本報(bào)訊 社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國(guó)英日前提醒，不能總是拿印度的貧民窟“嚇唬”我們的決策者，進(jìn)而延緩了城市化的發(fā)展進(jìn)程。他認(rèn)為，印度的貧民窟不是管理不善，而是固有的一些原因綜合的結(jié)果。
“我也希望不要拿農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化來(lái)陶醉決策者。”黨國(guó)英分析說(shuō)，“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是更快地降低農(nóng)民勞動(dòng)時(shí)間的好方向，如果沒(méi)有城市化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶來(lái)的麻煩相當(dāng)大，農(nóng)民的富余時(shí)間更多了，如果多出來(lái)的時(shí)間不能用來(lái)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，問(wèn)題是很大的。”
“我更希望不要拿資源約束來(lái)嚇唬自己，特別是土地問(wèn)題。”黨國(guó)英說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)有城市土地浪費(fèi)極大，如果執(zhí)行激進(jìn)的城市化政策，我們10年解決農(nóng)村并村問(wèn)題，至少能節(jié)約一萬(wàn)畝地，“這不是沒(méi)地的問(wèn)題”。他認(rèn)為，如果是拿土地問(wèn)題來(lái)作為商品房不能降價(jià)的理由，是根本不能成立的。
黨國(guó)英最后說(shuō)，最后希望不要低估城市的人口容納能力，也不要低估中國(guó)人建設(shè)城市的能力。他舉例說(shuō)，根據(jù)贛州的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，5年時(shí)間一個(gè)鎮(zhèn)由2400多人增加到1.3萬(wàn)人，贛州屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)，那里城市“長(zhǎng)大”的經(jīng)歷印證了這個(gè)判斷。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)宋曉梧認(rèn)為
城鄉(xiāng)一體化不能操之過(guò)急
“如果仍然把城市和鄉(xiāng)村分割成兩個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)，城鄉(xiāng)一體化永遠(yuǎn)實(shí)現(xiàn)不了。未來(lái)我們要研究的問(wèn)題是如何建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系和職業(yè)培訓(xùn)體系，健全城鄉(xiāng)一體的就業(yè)管理制度和勞動(dòng)用工管理制度，形成保障城鄉(xiāng)勞動(dòng)者公平競(jìng)爭(zhēng)、平等就業(yè)的制度環(huán)境。”
本報(bào)訊 “我剛參加工作時(shí)的1982年，所從事的第一項(xiàng)工作就是搞勞動(dòng)組織整頓，主要內(nèi)容就是‘清理’農(nóng)民工，把城市里面的農(nóng)民工‘清’回農(nóng)村去，解決‘國(guó)有企業(yè)固定工看、農(nóng)民工干’的現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)就是思想方面解放的學(xué)者也沒(méi)有人能提出來(lái)，既然國(guó)有企業(yè)固定工看、就讓國(guó)有企業(yè)職工下崗好了；既然農(nóng)民工干，就讓農(nóng)民工干好了。直到上個(gè)世紀(jì)末本世紀(jì)初，我們才真正明確了農(nóng)民工和城市人應(yīng)該有同等的就業(yè)權(quán)利。”
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)宋曉梧日前表示，我國(guó)過(guò)去在農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)分割、農(nóng)村保障等方面已經(jīng)在思想取得了很大的突破，特別是中央提出科學(xué)發(fā)展觀后更是有了很大的進(jìn)展。他認(rèn)為，現(xiàn)在有些學(xué)者急于盡快建立城鄉(xiāng)一體的各種體制，這個(gè)問(wèn)題步驟應(yīng)該穩(wěn)妥，態(tài)度應(yīng)該積極，措施應(yīng)該非常小心謹(jǐn)慎。
在宋曉梧看來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程也不是城市和農(nóng)村齊頭并進(jìn)的。他說(shuō)，建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、教育制度還有待長(zhǎng)期艱苦努力，才能真正在解決二元經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上把社會(huì)服務(wù)和其他制度逐步統(tǒng)一起來(lái)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)張軍擴(kuò)建議
從改變教育經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付做起
“到2020年，我國(guó)城市人口規(guī)模可能達(dá)到8億多，在2011年~2020年期間我們還會(huì)有1億6千萬(wàn)人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。城鎮(zhèn)化不單是城鎮(zhèn)數(shù)量、面積擴(kuò)大，也不是簡(jiǎn)單的人口進(jìn)城，而是數(shù)量到質(zhì)量的深刻社會(huì)變化過(guò)程。”
本報(bào)訊 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)張軍擴(kuò)日前談到我國(guó)城市化發(fā)展問(wèn)題時(shí)認(rèn)為，進(jìn)城農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題，現(xiàn)在至少有一件事情可以立即來(lái)進(jìn)行，就是要把義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付和孩子上學(xué)地結(jié)合起來(lái)，不要轉(zhuǎn)移到孩子戶籍所在地。他認(rèn)為，應(yīng)該逐步使得轉(zhuǎn)移支付按照常住人口實(shí)際居住地進(jìn)行轉(zhuǎn)移，需要在人口管理方面改善人口統(tǒng)計(jì)。
國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為
官員“只對(duì)上不對(duì)下”要改一改
本報(bào)訊 國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱近日認(rèn)為，目前我國(guó)城市化進(jìn)程中最關(guān)鍵的問(wèn)題是基層的公共治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。他認(rèn)為，下一步要改革干部選人制度，建立公開(kāi)、民主、具有競(jìng)爭(zhēng)的選人機(jī)制，從根本上改變官員們“只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)”的狀態(tài)。
汪玉凱分析說(shuō)，政府在城鄉(xiāng)一體化中的作用非常大，不管是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)土地制度改革，還是解決戶籍制度，都與政府行為有關(guān)。他建議要下決心推進(jìn)省直管縣的改革，減少中間管理層，大部分地方應(yīng)實(shí)現(xiàn)四級(jí)管理，東部沿海地方可變成三級(jí)管理，進(jìn)一步合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改變我們傳統(tǒng)的縱向結(jié)構(gòu)模式。
“改變縱向結(jié)構(gòu)，最關(guān)鍵的是縣級(jí)公共治理結(jié)構(gòu)”。汪玉凱以廣東省順德的“黨政統(tǒng)合”大部制改革為例，認(rèn)為當(dāng)?shù)氐摹包h政統(tǒng)合”改革實(shí)現(xiàn)了黨委和政府部門統(tǒng)合，宣傳部和文化統(tǒng)合，黨辦和政府辦統(tǒng)合，16個(gè)局一把手都是區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，形成為黨委、政府、人大、政協(xié)四套班子的“大決策”，他認(rèn)為，這樣的架構(gòu)是目前國(guó)內(nèi)最先進(jìn)的。
汪玉凱最后說(shuō)，下一步應(yīng)改革選人的制度，要建立公開(kāi)、民主、具有競(jìng)爭(zhēng)的選人機(jī)制。“要從根本上改變官員只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)的結(jié)構(gòu)。”
