以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2025年07月19日
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近日，中國(海南)改革發(fā)展研究院、中國經(jīng)濟體制改革研究會和挪威城市區(qū)域研究所在海口聯(lián)合召開以“城市化與城鄉(xiāng)一體化——新趨勢新挑戰(zhàn)新突破”為主題的第68次中國改革國際論壇。來自中央有關部委、研究機構、高等院校和26個省市自治區(qū)，以及來自挪威、德國、巴西、法國、美國、英國等國家的官員和學者近400人出席本次論壇。與會專家就城市化進行了深入探討。
一、城市化成為我國新階段轉變發(fā)展方式的主線
城市化滯后于工業(yè)化進程是導致我國發(fā)展方式扭曲的重要因素。大部分專家認為，盡管過去我國城市化進程比較快，但從國際比較看，城市化滯后于工業(yè)化進程，而且城市化質量并不高。2008年我國城市化率不僅低于高收入國家平均水平30多個百分點，也低于世界平均水平4個多百分點。有專家認為，農(nóng)民工作為產(chǎn)業(yè)工人沒有真正成為城市居民，“半拉子”的城市化既阻礙產(chǎn)業(yè)升級，又使得國內(nèi)消費難以有效啟動。
把推進城市化作為擴大內(nèi)需、轉變發(fā)展方式的重要載體。與會專家認為，城市化之所以對發(fā)展方式轉型有決定性意義，關鍵在于它能夠解決以下幾個問題：一是使服務業(yè)比例大幅提高；二是促進城鄉(xiāng)二元結構改變；三是通過改變農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，改善資源環(huán)境問題；四是通過發(fā)展服務業(yè)解決就業(yè)問題。
城市化是擴大內(nèi)需、實現(xiàn)由投資出口主導向消費主導轉變的關鍵。有專家指出，無論是形成以消費為主導的經(jīng)濟格局，還是以擴大服務業(yè)比重為重點的結構調(diào)整，都直接依賴于城市化的發(fā)展水平。未來5-10年我國城市化正處在由投資主導向消費主導轉型的關鍵階段，以服務業(yè)為主體的消費型城市的興起將成為我國城市化的一個基本趨勢。如果城市化能提高10到15個百分點，未來5-10年我國居民消費率有望提高15個百分點左右，使居民消費率從35%提高到50%左右，最終消費率由不到50%提高到60%左右。有專家通過測算表明，城市化每新增一個百分點，可以新增投資6.6萬億，這可以在很大程度上替代我國10萬億的出口，形成發(fā)展方式由投資主導、出口驅動向消費主導轉變的堅實基礎。
城市化是促進服務業(yè)發(fā)展的有效載體。有專家通過計量分析表明，城市化進程與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關系數(shù)為0.933，與第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重相關系數(shù)為0.968，都呈現(xiàn)高度正相關。這意味著城市化發(fā)展是促進第三產(chǎn)業(yè)的重要手段。
推進城市化有利于解決就業(yè)矛盾。有專家指出，如果在20年間讓1.3億農(nóng)民工及其家屬市民化，城市每年需要新建保障性住房650萬套，這對鋼鐵、水泥、建材、家具、家電等57個相關行業(yè)將產(chǎn)生重要的拉動作用，同時還將為進城農(nóng)民新創(chuàng)造2000萬個就業(yè)機會。同時，從我國就業(yè)結構變動的趨勢看，以城市化拉動服務業(yè)就業(yè)比重的提高，是解決兩億多農(nóng)村勞動力轉移和就業(yè)問題的戰(zhàn)略性舉措。
加快城市化是解決我國城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的根本途徑。有專家認為，農(nóng)民收入之所以低下，是因為農(nóng)民有效工作時間少。而解決這個問題的關鍵在于加快城市化，使農(nóng)民轉移到城市中，提高有效工作時間，進而縮小城鄉(xiāng)收入差距。不少地方專家的案例分析也表明，加快城市化是促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本途徑。
二、我國進入城市化時代，推進城市化進程面臨歷史性機遇
未來5-10年是我國城市化快速發(fā)展的關鍵時期。一般來說，城市化率達到50%，標志著城市化國家的初步形成。2008年我國城市化率達到45.68%，正處于向城市化國家邁進的關鍵時期。有專家指出，第一，我國進入城市化時代。未來5-10年城市化率有望提高10個百分點左右，達到55%-60%。如果這個時期城鄉(xiāng)一體化的體制改革和政策調(diào)整有重大突破，城市化率有可能提高15個百分點左右，達到60%-65%。同時，我國進入城市化從局部突破到全面推進的重要時期，東中西部城市化將齊頭并進。也有專家認為，我國消費結構的變化，使以滿足“住、行”為主的工業(yè)化鏈條明顯拉長，進而促進我國城市化的快速發(fā)展，因此未來20年是工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展期。
以多種途徑推進城市化進程。與會大部分的共識是，不同地區(qū)的資源稟賦不同、發(fā)展階段不同，推進城市化沒有一個固定的模式，新時期我們需要通過多種途徑來推進城市化進程。
大力發(fā)展服務業(yè)是促進城市化進程的路徑之一。有專家指出，工業(yè)化是城市化的主要動力是毫無疑問的，但是工業(yè)化不是城市化的唯一道路。服務業(yè)可以帶來城市化。有專家提出，在發(fā)展早期，城市化主要依賴于工業(yè)化推動；但發(fā)展到一定程度后，服務業(yè)將成為城市化的主要動力。
加快推進中西部城市群發(fā)展，形成新的經(jīng)濟增長極。有專家指出，當前我國城市化進程，中西部地區(qū)發(fā)展空間巨大。以武漢城市圈、長株潭城市群為代表的中部六大城市群正在全面推進；成都、重慶等西部城市群的發(fā)展相當快，將拉動西部產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，成為連接東部地區(qū)與世界其他地區(qū)的重要接口。也有專家指出，未來幾年，加快城市化進程的最優(yōu)選擇是在中西部地區(qū)培育類似長三角和珠三角的經(jīng)濟新增長極，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動中西部地區(qū)城市群的發(fā)展，進而加快全國的城市化進程。
把發(fā)展中小城鎮(zhèn)作為城市化的重點。有專家指出，需要考慮在“十二五”規(guī)劃中重點解決發(fā)展中小城鎮(zhèn)的問題。與繼續(xù)發(fā)展大城市相比，同樣的財政資源、土地資源在中小城鎮(zhèn)可以提供更多的就業(yè)、稅收、社會發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，讓更多群眾分享公共服務機會。發(fā)展中小城鎮(zhèn)，不僅是解決城和鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，也是最終解決城市化成本過高問題的關鍵。
按照城市化的需求，大力推進省直管縣。對省直管縣，與會專家有不同看法，但總體上認為，應當根據(jù)城市化的需求，在總體肯定省直管縣和總體否定市管縣的基礎上，因地制宜地推進省直管縣進程。有專家指出，在農(nóng)業(yè)地區(qū)可以實施省直管縣；在比較發(fā)達的地區(qū)，如江蘇、浙江等百強縣地區(qū)可以考慮大城市戰(zhàn)略。也有專家指出，如果大量農(nóng)民工在縣城居住、工作，其成本比在大城市低得多；而且在省直管縣中強縣擴權，做大縣域經(jīng)濟，可以形成中國未來長期經(jīng)濟發(fā)展的增長極。
三、適應城市化時代的發(fā)展需求，加大政策調(diào)整和體制改革力度
“十二五”應實施積極的城市化政策。加快推進城市化成為與會專家共識。有專家認為，新階段必須加快推進城市化進程，降低人口和勞動力中農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)就業(yè)的比例，以適應GDP中日益快速下降的農(nóng)業(yè)增加值份額。有專家提出，推進城市化需要打破似是而非的疑慮。第一，不必擔心貧民窟。實踐表明，印度等國家貧民窟問題的出現(xiàn)，根源在于缺乏管理。第二，不要陶醉于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。如果沒有城市化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化后農(nóng)民富余時間會更多，可能帶來的問題也更多。第三，不要被資源約束所嚇倒，特別是土地資源。如果實施積極城市化政策，推進撤鄉(xiāng)并村，可以節(jié)約大面積土地。第四，不要低估我國城市化的潛力。調(diào)研顯示，贛州的一個鎮(zhèn)在短短5年內(nèi)就由2400多人增加到1.3萬人。有專家建議，從我國發(fā)展的現(xiàn)實情況出發(fā)，適應城市化發(fā)展的趨勢，應該實施“積極的城市化政策”。
按照加快城市化進程的要求推進行政管理體制改革和行政區(qū)劃調(diào)整。與會專家指出，現(xiàn)行的行政體制不利于推進城市化進程。第一，容易形成地方政府的自身利益最大化為目標；第二，容易阻礙城市“集聚功能”和“輻射功能”；第三，容易導致區(qū)域經(jīng)濟結構布局的困難。有專家指出，當前，城鄉(xiāng)一體化和城市化對行政管理體制改革已經(jīng)形成倒逼機制，某些不合理的行政體制安排成為制約城市化發(fā)展的重要因素。以浙江義烏、江蘇昆山等在內(nèi)的全國百強縣為例，其經(jīng)濟實力遠超過中西部一般地級市，但現(xiàn)有的行政編制基本上是按照縣級標準配置，行政管理體制與經(jīng)濟社會快速發(fā)展的實際要求嚴重不適應。現(xiàn)在無論是城市群、大城市發(fā)展還是省直管縣，都迫切要求根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和城市化的趨勢，對行政管理體制盡快做出某些重大調(diào)整。
推進中央與地方的合理分權，賦予地方政府一定的城市發(fā)展自主權。有專家認為，推進經(jīng)濟主導的城市化，需要加快推進各級政府合理分權，使地方政府有一定的城市發(fā)展自主權。例如，當前從理順省縣關系的角度來說，首要的問題便是省級政府把大量行政審批權限，包括審批權、財權、事權等下放到縣級行政單位。此外，也有專家提出，我國的縣級行政區(qū)劃設置不科學，造成了地方行政資源與經(jīng)濟資源的配置不合理，可考慮通過少部分縣升格為地級市、適當合并規(guī)模過小的縣、逐步減少鎮(zhèn)鄉(xiāng)建制、創(chuàng)新市制來減少層級。
四、新階段城市化需要從“行政主導”向“經(jīng)濟主導與行政推動相結合”轉變
行政主導城市化在取得明顯成效的同時，與經(jīng)濟發(fā)展的趨勢日益不相適應。與會專家指出，政府對于城市發(fā)展的作用十分重要，但是行政主導的城市化有兩面性，在推動城市化發(fā)展的同時，也成為城市化快速發(fā)展的重要制約。在未來5～10年的城市化將由行政主導向經(jīng)濟主導轉型，不放棄政府主導型的經(jīng)濟增長方式，城市化時代的轉型和改革是很困難的，甚至是不可能的。
在政府有效作用下，盡快形成經(jīng)濟主導的城市化新格局。有專家指出，需要培育社會和市場對城市化的需求，以社會需求和市場需求推進城市化。城市化不是單靠行政推動就能完成的，缺乏市場動力的城市化很難推進。也有專家指出，無論以哪種方式推進城市化，都要突出經(jīng)濟主導的本質。第一，以經(jīng)濟主導的大城市快速發(fā)展；第二，以經(jīng)濟主導的城市群的合理布局；第三，以經(jīng)濟主導的新興城市的興起；第四，以經(jīng)濟主導的城市帶的形成。
加快城市化重在推進政府轉型。與會專家就打破城市化進程的體制障礙進行了廣泛探討，涉及城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場建設、農(nóng)村土地制度、戶籍制度、公共服務體制等諸多方面，討論比較深入的是推進城市化與政府轉型的內(nèi)在聯(lián)系。也有專家指出，農(nóng)村土地、農(nóng)民工、農(nóng)村金融三大要素都呈現(xiàn)出由農(nóng)村向城市流動的格局，這主要不是“看不見的手”的作用，而是“看得見的手”配置的結果。通過這三個渠道，每年從農(nóng)村拿走的資源要遠遠多于各級政府給予農(nóng)村的。因此，這個發(fā)展思路不打破、政府轉型不推進，城市化有可能使城鄉(xiāng)差距進一步擴大。
