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2025年07月19日
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特大城市戶(hù)籍制度改革在上海開(kāi)始推進(jìn)了。
今年2月，上海市印發(fā)了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶(hù)口試行辦法》(下稱(chēng)《試行辦法》)的通知。關(guān)于“符合‘條件’的來(lái)滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)人員均可通過(guò)申請(qǐng)以獲得上海戶(hù)籍”的提法曾一石激起千層浪，引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)于中國(guó)戶(hù)籍制度改革的熱議。
那么，所謂的“條件”究竟有哪些？6月17日，上海市人力資源和社會(huì)保障局、上海市發(fā)改委等17個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《試行辦法》的《實(shí)施細(xì)則》，對(duì)“條件”進(jìn)行了進(jìn)一步的明確。
這意味著上?！熬幼∽C轉(zhuǎn)戶(hù)口”(下稱(chēng)“居轉(zhuǎn)戶(hù)”)已經(jīng)進(jìn)入“可具體操作階段”。參與該項(xiàng)工作的上海市發(fā)改委副主任葉明忠向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹說(shuō)：“(上海居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍政策)本身是我們地方按照國(guó)家的總體要求，在戶(hù)籍制度管理上面的改革探索，并已經(jīng)及時(shí)向國(guó)家有關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通、匯報(bào)，爭(zhēng)取指導(dǎo)和支持?！?
緩解社?；鸩蛔阒皇潜?chē)薪
記者注意到，此次上海市有關(guān)部門(mén)除規(guī)定了居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍的一般“申辦條件”之外，還進(jìn)一步明確了“激勵(lì)條件”，而這些條件把獲得上海戶(hù)籍與改善上海社保、稅收、創(chuàng)造就業(yè)等情況捆綁起來(lái)，進(jìn)行了綜合考慮。類(lèi)似這樣具有靈活性的制度設(shè)計(jì)廣泛獲得好評(píng)。
作為激勵(lì)條件之一，“最近連續(xù)3年在本市繳納城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)基數(shù)高于本市上年度職工平均工資2倍以上的”名列其中。有社會(huì)輿論認(rèn)為，之所以把社保基數(shù)作為入戶(hù)的條件，一方面通過(guò)社?；鶖?shù)可以判斷人才的薪酬水平，而另一方面則有利于緩解短期內(nèi)社保支付的壓力。
今年上海兩會(huì)期間，中共中央政治局委員,中共上海市委書(shū)記俞正聲曾十分擔(dān)憂(yōu)的表示，去年上海市級(jí)財(cái)政收入為防止上海社?；鸫┑锥鴦澇龅耐械捉痤~高達(dá)170億元到180億元。而隨著上海老齡化日趨嚴(yán)重，社保基金穿底的局面可能越來(lái)越嚴(yán)重。
此后，有不少業(yè)內(nèi)分析人士撰文指出，上海戶(hù)籍改革的方向只可能減輕上海日趨緊張的社?；鹗罩шP(guān)系，而不可能加劇這一矛盾，不排除這是上海戶(hù)籍改革的目的之一。
上海市人力資源和社會(huì)保障局副局長(zhǎng)毛大立向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》明確否認(rèn)了這一“意圖”，他告訴記者：“目前社會(huì)上的確有人說(shuō)‘居轉(zhuǎn)戶(hù)’是為了來(lái)彌補(bǔ)上海的社保基金不足。事實(shí)上，居住證轉(zhuǎn)常住戶(hù)口這個(gè)政策是上海市委、市政府提出人才引進(jìn)和培育發(fā)展戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要的配套措施，目的是更好地吸引人才。”
毛大立還認(rèn)為：“上海的戶(hù)籍人才基數(shù)是非常大的，人才引進(jìn)所增加的這些人員社會(huì)繳費(fèi)的基數(shù)，實(shí)際上也是非常有限。而且他們一旦落戶(hù)，他們將來(lái)也要享受各項(xiàng)社保待遇。我不認(rèn)為居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍以后會(huì)彌補(bǔ)社保基金不足?！?
不過(guò)，上海市政府新聞發(fā)言人陳啟偉并沒(méi)有否認(rèn)此輪戶(hù)籍改革完全與社保無(wú)關(guān)，他告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“通過(guò)居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍來(lái)補(bǔ)社保基金不足只能說(shuō)是‘杯水車(chē)薪’，這個(gè)問(wèn)題還是主要依靠財(cái)政來(lái)解決?！?
一位曾參與上海戶(hù)籍改革方案的專(zhuān)家向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示：“毫無(wú)疑問(wèn)，此次的實(shí)施細(xì)則考慮到上海未來(lái)發(fā)展的諸多問(wèn)題，包括社保問(wèn)題，但政策主基調(diào)是誰(shuí)對(duì)上海經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有顯著貢獻(xiàn)，誰(shuí)就更容易獲得上海戶(hù)籍?！?
值得注意的是，《實(shí)施細(xì)則》明確了各項(xiàng)激勵(lì)條件。此次在稅收方面，創(chuàng)業(yè)人才在本市投資創(chuàng)辦的企業(yè)，按個(gè)人的直接投資或者按個(gè)人的投資份額計(jì)算，最近連續(xù)三個(gè)納稅年度平均每年納稅額在100萬(wàn)元及以上。在解決就業(yè)方面，連續(xù)3年平均每年聘用本市員工100人及以上。
有網(wǎng)友評(píng)論認(rèn)為，在稅收、就業(yè)等方面為上海戶(hù)口尋找“合理對(duì)價(jià)”關(guān)系，體現(xiàn)了政策制定過(guò)程中的高明。作為上海市政府用戶(hù)口補(bǔ)稅收、就業(yè)之不足，這有利于激活上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，進(jìn)而形成良性循環(huán)。
不過(guò)，以薪酬標(biāo)準(zhǔn)、社保繳費(fèi)、納稅額度、雇傭人數(shù)來(lái)衡量是否是“人才”，來(lái)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)大小，會(huì)不會(huì)使得上海的戶(hù)籍改革制度成為一次“嫌貧愛(ài)富”的探索呢？
下一步會(huì)輪到農(nóng)民工“藍(lán)領(lǐng)”
在今年5月的一次會(huì)議上，上海市委書(shū)記俞正聲透露，戶(hù)籍的口子還要逐步放大，一定要使骨干先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)的優(yōu)秀藍(lán)領(lǐng)工人，有機(jī)會(huì)從農(nóng)民工變成上海技術(shù)工人。戶(hù)籍改革如果不能達(dá)到這樣的標(biāo)準(zhǔn)，就是不成功的。
這是上海主要領(lǐng)導(dǎo)人首次向外界表示，將解決優(yōu)秀藍(lán)領(lǐng)工人的上海戶(hù)籍問(wèn)題，而這被不少農(nóng)民工期許著。
但是大量常年居住在上海的農(nóng)民工卻很難從此次上海居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍中真正受益，農(nóng)民工“居轉(zhuǎn)非”將受到居住證類(lèi)型、社保繳費(fèi)類(lèi)別的限制。
6月17日，在上海市政府新聞發(fā)布會(huì)上，毛大立針對(duì)農(nóng)民工如何才能獲得上海戶(hù)籍的問(wèn)題表示：“凡是符合《試行辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定條件的居住證持有人，不論他是什么身份，都可以提出申請(qǐng)。其中就包括了農(nóng)民工，尤其是本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊缺急需的先進(jìn)制造業(yè)骨干企業(yè)的藍(lán)領(lǐng)工人?！?
按照《試行辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》，人才類(lèi)居住證持有者是此次居轉(zhuǎn)戶(hù)的主要對(duì)象，而獲得此類(lèi)居住證的前提是學(xué)歷要達(dá)到本科以上，絕大多數(shù)農(nóng)民工無(wú)法符合這一硬性條件。
另一方面，持有人才類(lèi)居住證者才有可能參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，而大量農(nóng)民工卻只是按照2002年頒發(fā)《上海市外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》繳納綜合保險(xiǎn)，而此類(lèi)保險(xiǎn)在保障標(biāo)準(zhǔn)上明顯低于城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)。
針對(duì)農(nóng)民工如何才能落戶(hù)上海的問(wèn)題，毛大立表示：“具有高級(jí)技師(國(guó)家一級(jí)職業(yè)資格)的居住證持有人，可以不受持證時(shí)間及參保年限等條件限制，直接申辦本市常住戶(hù)口。”
如何制定符合現(xiàn)實(shí)的辦法來(lái)解決農(nóng)民工落戶(hù)問(wèn)題或許將成為未來(lái)上海戶(hù)籍改革的難點(diǎn)。不過(guò)，值得欣喜的是，在《實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)之前，上海市有關(guān)方面已經(jīng)為去年被評(píng)為全國(guó)優(yōu)秀農(nóng)民工的務(wù)工人員辦理了落戶(hù)手續(xù)，人數(shù)為40人。不過(guò)，這離俞正聲書(shū)記所說(shuō)的讓“農(nóng)民工變成上海技術(shù)工人”的設(shè)想而言只是一個(gè)開(kāi)始，戶(hù)籍改革之路依然任重道遠(yuǎn)。
僅27萬(wàn)人持人才居住證
不足流動(dòng)人口二十四分之一
上海戶(hù)籍改革的口子真的開(kāi)了嗎？開(kāi)得究竟有多大呢？在實(shí)際操作中會(huì)遇到什么樣的問(wèn)題？
葉明忠告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“上海政府有關(guān)部門(mén)和智囊機(jī)構(gòu)早在2005年就已經(jīng)開(kāi)始著手研究和制定居住證與戶(hù)籍銜接辦法，有關(guān)部門(mén)進(jìn)行過(guò)專(zhuān)題調(diào)研、委托專(zhuān)家研究、考察國(guó)內(nèi)外相關(guān)政策、廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)以及向人大和政協(xié)進(jìn)行了通報(bào)的基礎(chǔ)上，才出臺(tái)了相關(guān)《試行辦法》?！?
記者在采訪(fǎng)中了解到，按照《試行辦法》要求，除符合激勵(lì)條件之外，海漂(在上海生活和工作的非戶(hù)籍人士)要符合“居轉(zhuǎn)戶(hù)”條件獲得上海戶(hù)籍，其前提條件是必須獲得《上海居住證》，且已經(jīng)累計(jì)滿(mǎn)7年。
按照2002年6月15日頒布的《引進(jìn)人才實(shí)行〈上海市居住證〉制度暫行規(guī)定》(下稱(chēng)《暫行規(guī)定》)，如果要獲得人才類(lèi)居住證需要符合三大條件，即有學(xué)歷(大學(xué)本科以上)、有工作(勞動(dòng)合同)、有住所(房產(chǎn)證或租房證明)。事實(shí)上，僅此三條就已經(jīng)讓大量海漂喪失獲得人才類(lèi)《居住證》的機(jī)會(huì)。
截至2008年底，上海市常住人口為1888.46萬(wàn)人，戶(hù)籍人口為1391.04萬(wàn)人，來(lái)滬流動(dòng)人口為642萬(wàn)人。
那么，在642萬(wàn)海漂一族中有多少人已經(jīng)獲得此類(lèi)居住證了呢？6月17日，在上海市新聞發(fā)布會(huì)上，上海市人力資源和社會(huì)保障局副局長(zhǎng)毛大立首度坦言：“累計(jì)申辦人才類(lèi)居住證人員數(shù)是在27萬(wàn)左右?！边@意味著，獲得人才類(lèi)居住證的人數(shù)約為流動(dòng)人口的1/24。
一位曾參與上海戶(hù)籍改革方案的專(zhuān)家告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“人才類(lèi)居住證是對(duì)在上海外來(lái)人口的第一次‘選拔’，能夠獲得居住證說(shuō)明了一個(gè)問(wèn)題，他們能夠在上海競(jìng)爭(zhēng)如此激烈的城市生存下來(lái)，擁有穩(wěn)定的居所和工作并繳納社保和依法納稅，而此次‘居轉(zhuǎn)戶(hù)’政策目的是支持優(yōu)秀的人才居住者獲得戶(hù)口，使他們能夠在上海更安心地生活和工作?！?
但能夠在今年獲得戶(hù)口機(jī)會(huì)的人才居住證持有者并不多。據(jù)毛大立透露，截至目前，也就是2002年上海暫行人才居住證制度至今，持證時(shí)間滿(mǎn)7年的僅為3000人左右。而未來(lái)3年，年限合格的持證者也不會(huì)太多，其中究竟多少能夠符合申請(qǐng)條件者仍未可知。
但即便如此，有關(guān)于上?！熬愚D(zhuǎn)戶(hù)”的評(píng)論依然占據(jù)著各大網(wǎng)站的顯著位置。
購(gòu)房落戶(hù)或成隱性條件
戶(hù)籍問(wèn)題一直以來(lái)牽動(dòng)著人心。此次上?！熬愚D(zhuǎn)戶(hù)”《實(shí)施細(xì)則》披露之后，引起了社會(huì)廣泛的關(guān)注。記者在對(duì)多位居住證持有者采訪(fǎng)時(shí)了解到，持異議者不在少數(shù)。不少人認(rèn)為，此次上?！熬幼∽C轉(zhuǎn)戶(hù)口”政策限制太多，讓“居轉(zhuǎn)戶(hù)”政策成為了半生不熟的“夾生飯”。
記者注意到，在申辦條件中明確規(guī)定，除了居住者累計(jì)持證年限超過(guò)7年之外，只有取得中級(jí)及以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格或技師(國(guó)家二級(jí)職業(yè)資格)才能獲得上海戶(hù)籍。這條硬性規(guī)定可能會(huì)讓眾多申請(qǐng)者就此止步。
更讓申請(qǐng)者許登杰困惑和苦惱的則是有關(guān)房屋相關(guān)證明的要求，他認(rèn)為這一條款沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)際操作性也不強(qiáng)，客觀(guān)上把“購(gòu)房落戶(hù)”條件開(kāi)給了居住證持有人，成為了不必要的條件。
在《實(shí)施細(xì)則》中明確提及申請(qǐng)人提交申請(qǐng)材料就包括“本人的或者同意接受落戶(hù)的單位、親屬的房屋所有權(quán)證或者租用公房憑證”。
記者了解到，由于中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入商品房時(shí)代，目前只有為數(shù)不多的國(guó)有企事業(yè)單位能夠?yàn)閱T工開(kāi)具“租用公房憑證”，而即便企業(yè)能夠給員工提供人才公寓和職工宿舍，但是否同意落戶(hù)的決定權(quán)在企業(yè)。
一位曾參與上海戶(hù)籍改革方案的知情人士向記者坦言：“這一條款在一定程度上鼓勵(lì)居住者持有者通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商品房獲得戶(hù)籍，帶有一定‘購(gòu)房落戶(hù)’的痕跡，但并不能說(shuō)‘購(gòu)房’就能‘落戶(hù)’，畢竟‘居轉(zhuǎn)戶(hù)’還要滿(mǎn)足對(duì)于人才的其他嚴(yán)格要求。在滿(mǎn)足其他條件的情況下，購(gòu)買(mǎi)商品房獲得房產(chǎn)證或許能夠成為捷徑?！?/p>
