警惕城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)化
時(shí)間：2010-01-13 10:22:54
來(lái)源：人民網(wǎng)
自從2004年中央提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”后，各地政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面采取了不少舉措，其中有一種普遍的舉措就是“村改居”——即村委會(huì)改為居委會(huì)、村落改為社區(qū)、農(nóng)民改為居民。最近，筆者到西部某縣進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，在一些地區(qū)，村改居非但沒有消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，反而使城鄉(xiāng)關(guān)系更加復(fù)雜，出現(xiàn)城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)化。
筆者去調(diào)查的是一個(gè)西部中等發(fā)達(dá)的縣。最近幾年，該縣工業(yè)發(fā)展速度有所加快，城郊土地增值幅度也很大。在上級(jí)政府要求下，該縣成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。它的一個(gè)重要做法就是對(duì)縣城城郊農(nóng)村和幾個(gè)核心城鎮(zhèn)周圍的村莊進(jìn)行“村改居”。在縣城郊區(qū)，當(dāng)?shù)卣荚S多村莊為社區(qū)，村委會(huì)改為居委會(huì)，農(nóng)民變?yōu)榫用瘢缓蟾阈罗r(nóng)村建設(shè)，將居民集中居住，整理出舊的宅基地和邊邊角角的土地，為當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y和工業(yè)開發(fā)、商業(yè)服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)發(fā)展“挖掘”出了許多非農(nóng)用地。而在核心城鎮(zhèn)周圍，當(dāng)?shù)卣矊⒁恍┐迩f改為社區(qū)、農(nóng)民變?yōu)榫用瘢乔闆r有所不同的是，政府僅僅是宣布這些村莊是社區(qū)、農(nóng)民為居民，但沒有改變他們的居住格局、住房樣式、耕地生活方式，原來(lái)是什么樣，現(xiàn)在還是那個(gè)樣。
調(diào)查過(guò)程中，當(dāng)?shù)亟值擂k事處人員直言，在他們那個(gè)地方，工業(yè)化、城市化不是很發(fā)達(dá)，村改居并沒有什么實(shí)質(zhì)意義，村改居后，老百姓生活還是原來(lái)那樣，也沒有加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)?shù)毓賳T更直白地說(shuō)，村改居實(shí)際上對(duì)當(dāng)?shù)乩习傩諄?lái)說(shuō)，不但沒有實(shí)質(zhì)性好處，反而制造出一個(gè)尷尬的人群——非農(nóng)非居人群。這些村改居產(chǎn)生的所謂“居民”，不但沒有真正享受到城鎮(zhèn)居民的社會(huì)政策和福利待遇，而且由于他們現(xiàn)在不是農(nóng)民身份，也不能享受國(guó)家的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策和待遇。既然出現(xiàn)這種尷尬，當(dāng)?shù)貫槭裁匆愦甯木幽兀吭谂c街道官員的詳談中，筆者才認(rèn)識(shí)到，盡管像這種村改居暫時(shí)沒有給政府帶來(lái)土地收益，但是可以提高該縣的城市化水平，村改居后的居民都屬于城鎮(zhèn)人口，而追求城市化水平的提升，既是該縣搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個(gè)重要指標(biāo)，更是該縣追求縣改區(qū)建制的重點(diǎn)要求。按我國(guó)的行政建制要求，縣還是農(nóng)村地區(qū)，而區(qū)則屬于城市地區(qū)，城市化水平自然要比縣高很多。在這樣的行政運(yùn)行邏輯中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村改居都成為政績(jī)追求的手段，是否對(duì)老百姓有什么實(shí)質(zhì)性好處，并不重要。
早在20世紀(jì)90年代，已經(jīng)有學(xué)者提出和探討了“城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)”問題，當(dāng)時(shí)是針對(duì)進(jìn)城的流動(dòng)人口問題而提出來(lái)的，認(rèn)為農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)城后將城市社會(huì)變成二元結(jié)構(gòu)社會(huì)，加上原來(lái)的農(nóng)村社會(huì)，就有一個(gè)三元的城鄉(xiāng)關(guān)系。這種三元結(jié)構(gòu)化是城鄉(xiāng)從封閉走向開放的一種變遷現(xiàn)象，而今我們發(fā)現(xiàn)的與村改居相關(guān)的城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)化是一種行政主導(dǎo)的制度變遷結(jié)果，似乎是出于制度改革者的預(yù)期之外。
村改居本來(lái)是想破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，但是現(xiàn)實(shí)效果在某些地方卻是事與愿違，不但沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，反而使城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜化，出現(xiàn)了一群不能被現(xiàn)行優(yōu)惠制度所覆蓋的“非農(nóng)非居”人群。
如果這種城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)化，只是在村改居過(guò)程中制度建構(gòu)缺失暫時(shí)造成的，那么將會(huì)隨著深入的城鄉(xiāng)制度改革得到彌補(bǔ)而消失。但是我們發(fā)現(xiàn)，在這種變遷過(guò)程中以政績(jī)和部門利益追求為導(dǎo)向的行政邏輯發(fā)揮了主導(dǎo)作用。
這種行政邏輯是否能帶來(lái)滿足老百姓需求、維護(hù)老百姓利益的結(jié)果呢？當(dāng)然，如果政績(jī)要求與老百姓民生需求相一致的話，顯然會(huì)實(shí)現(xiàn)雙贏的效果，會(huì)給政績(jī)?cè)黾雍戏ㄐ裕潜澈蟠嬖诘囊粋€(gè)風(fēng)險(xiǎn)是，這種一致性是缺乏穩(wěn)定的、透明的和可靠的機(jī)制或制度保證的，因?yàn)檫@里還摻雜著嚴(yán)重的政府或各部門的經(jīng)濟(jì)收益訴求和動(dòng)力，往往會(huì)用冠冕堂皇的名義（比如宣傳誤導(dǎo)）來(lái)掩蓋，卻忽視了民生的需求。
村改居表面上確實(shí)抓住了農(nóng)民想追求與城鎮(zhèn)居民同等政策、制度待遇的心理，對(duì)不少農(nóng)民有一定的吸引力，以至于可以放棄土地?fù)Q取城鎮(zhèn)居民待遇。但是在實(shí)施過(guò)程中，城鎮(zhèn)居民待遇的獲得是需要政府進(jìn)行新的制度建設(shè)和利益格局的調(diào)整，尤其需要政府給予大量的財(cái)政投入。這一方面可能受制于政府有限的財(cái)力，另一方面也受制于政府較弱的投入愿望，特別是地方政府在現(xiàn)有的財(cái)政體制下缺乏改善民生的動(dòng)力。
基于以上分析，筆者有一種判斷，村改居產(chǎn)生的城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)在某些地方有可能會(huì)長(zhǎng)期存在，就像農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)城而帶來(lái)的城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)迄今見不到消失的可能一樣。從理論和其他發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展或城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，村落的存在不是障礙，叫村還是叫社區(qū)，并沒有實(shí)質(zhì)性的意義，關(guān)鍵在于如何從制度上將城鄉(xiāng)同等看待，賦予同等的權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)，平等地配置公共資源。
為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，當(dāng)前許多地區(qū)搞所謂“以土地?fù)Q保障”、“以房換宅基地”、“集中居住”等形式的村改居工程，實(shí)際上更多的還是地方政府出于追求GDP和土地財(cái)政收入的目的，并不符合農(nóng)村居民真正追求城鄉(xiāng)一體化的利益訴求。這種做法帶來(lái)的“城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)化”問題應(yīng)該引起上級(jí)決策者的高度重視，應(yīng)該避免在沒有消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的情況下再產(chǎn)生一種新的三元結(jié)構(gòu)格局，否則的話，只能產(chǎn)生更大的城鄉(xiāng)利益不平衡，帶來(lái)更多的社會(huì)問題。
