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2025年07月19日
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這部法律之所以如此“難產”，源于中國社會對精神衛生以及精神疾病漫長的認識過程。這個過程中，社會對精神障礙患者的重視程度大大滯后于發達國家及部分發展中國家，也使得中國對精神障礙患者救治救助水平整體偏低，精神障礙預防、治療、康復服務體系不夠健全，精神障礙患者的合法權益時常被侵犯，非精神障礙患者“被精神病”的事件屢有發生。
據衛生部調查，在國內疾病總負擔中精神疾病排在首位，約占疾病總負擔的20％，有嚴重精神障礙的患者約有1600萬人。
世界銀行的統計數據表明，中國精神疾病的患病率呈上升趨勢，從上世紀50年代的2.7‰到70年代的5.4‰、80年代的11.1‰、90年代的13.47‰。衛生部數據則顯示，截至2010年11月底，在重性精神疾病管理治療項目已覆蓋的3.3億人中，共登記重性精神疾病患者27.05萬例，有肇事肇禍傾向的患者18.2萬例。
以此計算，在這3.3億人中，每千人就有8名重性精神疾病患者和5.5名有肇事肇禍傾向的患者。
如此嚴重的精神衛生問題，遠非一部法律所能解決。但是，如果沒有適當合理的制度設計、沒有更為明確的政府和社會分工，這個群體的管理和救助也將繼續無序。此番獲得通過的《精神衛生法》將在很大程度上紓解這些問題，不過仍存遺憾。
立法曲折
1985年8月，由五位精神病學專家組成的精神衛生法起草小組，在主持人劉協和位于四川成都的家中召開了第一次研討會。當時57歲的劉協和任職四川大學華西醫院精神科主任。五位專家鏖戰三個多月后，拿出了精神衛生法草案的第一稿，并送至四川省衛生廳和衛生部。
劉協和未想到，27年后，他才看到了這部法律的出臺。84歲的他對《財經》記者表示，“終于看到了，對整體內容也比較滿意。”
回到1991年，精神衛生法草案修改到第十稿后，立法工作停滯。這一階段的草案主要圍繞精神衛生的技術性問題，如精神疾病的預防、治療與康復以及精神疾病患者的醫療保障等內容，未能脫離醫學的范疇。
據《財經》記者了解，停滯的原因之一是，當時負責立法起草工作的國家機關只有衛生部，但在立法工作推進中發現，這部法律不僅僅涉及衛生部門，還涉及財政、民政、教育和公安等多家單位。另外部分人士認為，精神衛生法所涉及的范圍過大，只需要《精神病防治法》即可，這也是導致立法停滯的原因。
1999年9月，世界衛生組織在北京倡議舉辦了首次國際精神衛生立法高層講習班。隨后，精神衛生立法工作得以重啟。次年10月，精神衛生法立法領導小組在北京成立，成員包括衛生部、公安部、民政部、教育部、司法部和中國殘疾人聯合會等。
這時，劉協和等老一代精神衛生專家已退出了立法工作，精神衛生立法進入了第二階段。這一階段面臨著新的矛盾和局面，其中部門利益的沖突最為明顯。
到2007年，包括北京大學第六醫院副院長唐宏宇等在內的精神衛生領域的醫學專家將草案寫到了第17稿。
這一階段的草案仍未能脫離醫學范疇，但在起草過程中，對于精神疾病患者的倫理需求，如人格尊嚴、社會關愛等方面，以及精神疾病患者出院后就業、婚姻等問題已經廣泛涉及，并開始對就醫程序進行深入探討。
同時，在這個階段，醫學、法學和社會學、倫理學的爭議使得該法草案趨于成熟。
不過，這一稿仍未得到領導小組的認可。一位參與者透露，由于精神衛生問題涉及財政支持、社會治安、民政救濟、學校教育、就業安置、社區觀察和后續的矯正等龐雜的工作，面臨部門利益沖突，單一由醫學專家起草的草案不可能考慮周全，部門各自利益不能求同存異。這雖然是立法中的通病，但在精神衛生立法過程中表現得非常明顯和突出。
一方面，部門利益沖突嚴重；另一方面，在不斷加大調研后，精神衛生問題逐漸引起中央有關領導重視。第17稿再易6稿之后，最終在2007年12月由衛生部提交給國務院法制辦。
另外，自2004年，國務院開始實施重性精神疾病管理治療項目：“686”項目——因2004年項目啟動資金為686萬元，故稱“686”項目。此后逐年上漲，至2010年，中央財政當年撥款已經達到了7158萬元。
“686”項目包括六類重性精神病患者：精神分裂癥、偏執性精神病、分裂情感性障礙、雙相情感障礙、癲癇所致精神障礙和精神發育遲滯伴發精神障礙。主要解決的問題是：建立綜合預防和控制重性精神疾病患者肇事肇禍行為的有效機制；提高治療率、降低肇事肇禍率；登記、評估重性精神疾病患者；為貧困患者提供免費藥物治療等。
在持續的登記和調研中，據2009年初中國疾病預防控制中心精神衛生中心發布的數據，中國各類精神疾病患者人數在1億以上，重性精神病患人數已超過1600萬。
公開數據顯示，人口只有867萬的海南省，目前重性精神疾病患者已達18萬人，在1000人中就有近21個重性精神疾病患者，這一數據高于全國平均水平。
據成都市衛生局2010年統計數據，該市重性精神疾病患者近10萬人，其中有肇事肇禍傾向的將近1萬人。在山東日照，重性精神疾病患者中未治療的患者占26.34％，肇事肇禍發生率為82.37％，其中精神分裂癥患者肇事肇禍最多，危險性評估為高風險患者的占53.3％。
在精神疾病治療水平普遍偏低、人員和設備普遍不足的情況下，龐大的患者人群和潛在的社會危險則在不斷加大。
在此情形下，精神衛生立法工作被移交到國務院法制辦，由此進入快速推進的第三階段。
獨特性
與感冒等身體疾病不同，精神性疾病的診斷標準有其獨特性。擁有醫學碩士和法學博士學位的清華大學副教授賈西津介紹：“精神疾病是現代醫學中唯一依靠癥狀學診斷的疾病，沒有實驗室檢測可以診斷。迄今為止，尚未發現檢測學指標可以確診精神疾病。”
因此，精神疾病的診斷主要依靠精神科醫生的判斷：一是來源于醫生本人的觀察；二是借助于本人或者他人對癥狀的描述。
正是在這種特殊的診斷環境和標準下，“被精神病”事件頻發，讓精神衛生立法出現拐點。全國人大常委會2011年10月在《關于〈中華人民共和國精神衛生法（草案）〉的說明》中即表示：強制收治精神障礙患者程序缺失，個別地方發生的強制收治案例引起患者及其親屬的強烈質疑，“被精神病”不時成為輿論熱點。
實際上，在國際上，“被精神病”的現象在上世紀即受到關注，并被寫進教科書。《牛津精神病學教科書》中指出：在20世紀，精神病學曾被個別精神科醫生誤用，更嚴重的是，有的精神科醫生和雇傭他們的機構出于政治或者商業目的濫用精神病學。
專門從事精神衛生法律研究的深圳衡平機構調查發現，因為精神疾病本身一般不會帶來肉體上的痛苦，再加上顧忌社會評價等問題，精神疾病患者很少前往醫院自愿就醫。大多數診斷，都是在患者非自愿狀態下發生的。
精神疾病患者非自愿治療、被強制住院治療，以及非精神疾病患者“被精神病”的現象引發社會和輿論廣泛關注。由于這已超越醫學本身而摻雜了更多社會和法律問題，第三階段參與立法起草的人員不僅有醫學專家，還包括了來自社會學、倫理學和法學界的專家。
對于“被精神病”現象，參與分組審議精神衛生法草案的全國人大代表圖婭認為，在制定精神衛生法的時候，應該考慮到怎樣防范“被精神病”，這是必要的，但這并不是精神衛生法的主體部分。
衡平機構則認為，雖然“被精神病”現象并非主體，但這個問題的解決影響到精神衛生領域內的診斷慣例，即精神病的非自愿治療。一直以來，無論在理論上、醫療立法上，還是實際運作中，這都被視為純粹的醫學問題，而忽略了精神病人作為公民的基本權利。
根據住院性質，衡平機構發起人黃雪濤律師將已經發生的非自愿治療分為四類：
醫學保護性住院，即在當事人沒有人身危險的情況下，以實施治療為目的，由近親屬、單位、同事或其他人決定，對當事人進行非自愿治療，已經發生的如鄒宜均、何錦榮、朱金紅、徐林東和周榮焱等人的案件。
保安性住院，即在當事人涉嫌擾亂社會治安、威脅公共安全的情況下，由公安機關決定的非自愿治療的案件，如徐武和彭寶泉案件。
救助性住院，對于無生活來源和勞動能力、正在流浪和乞討的精神障礙患者，由民政部門指定的精神衛生醫療部門收治，已經發生的案件如郝雷案。
刑事強制治療案件，即當事人涉嫌犯罪，被司法鑒定為無行為能力，由公安機關決定，在公安機關指定的醫院強制治療，如郭元榮和龔紅良案。這些案件中最為惡劣的是以維穩為目的的“被精神病”案件。
當“被精神病”問題成為一種嚴重的社會現象時，在精神衛生立法工作進入第三階段，“自愿原則”終于落地。
移交國務院法制辦三年半后，2011年6月，精神衛生法草案面向社會公開征求意見。
經過這些過程，最后提交審議的草案在法學、社會學、倫理學和醫學上得到有機統一。法案在預防、治療和康復等方面，在送診、診斷、住院治療、復診、鑒定、監督、評估等程序設計上，在醫療費用的支付、生活救助等方面，尤其在“被精神病”社會問題的平衡和制約上，都取得了較大的突破。
遺憾與進步
新出臺的《精神衛生法》，貢獻之一是確立了“非自愿住院的危險性原則”，以此取代了原來的“自知力標準”。據此原則，除非達到“危險性”程度，精神障礙患者有權拒絕住院。
并且，根據新法即便真地被非自愿收治，患者本人或其監護人亦可根據法律中的糾錯機制，要求再次診斷和鑒定，這對防止精神病收治制度被濫用做了比較充分的制度安排。
在其審議通過前不久，2012年6月，河南省周口市中級法院對一起案件作出終審判決。
此前2004年，河南省周口市村民吳春霞因“家務和村務糾紛”上訪，被當地作為“維穩對象”而遭到拘留、勞教。2008年12月，吳春霞被婆嫂等人送入精神病醫院，病情主訴“亂跑，告狀三年”。
此后，吳春霞被“治療”了132天。法院在判決書里明確認為，河南省精神病醫院未按相關規章制度對送吳春霞到醫院治病的監護人或司法機關人員的身份進行查驗，也沒有對吳春霞是否患有精神病進行確診，直接將吳春霞按精神病人收住入院治療，存在過錯，應承擔侵權賠償責任。賠償包括精神撫慰金10萬元。
黃雪濤認為，吳春霞的勝訴有很大的積極意義。按照判決，醫院有責任審核非自愿住院者監護人的資格。不過，新出臺的《精神衛生法》并未納入此項內容，甚至有免除醫院審核責任的傾向。而對于“親屬送治”這類案件，危險性原則的保障作用也沒有得到體現，甚至使這類型精神病收治的潛規則有“合法化”的可能。
按《精神衛生法》第三十條規定：“精神障礙的住院治療實行自愿原則。診斷結論、病情評估表明，就診者為嚴重精神障礙患者并有下列情形之一的，應當對其實施住院治療：（一）已經發生傷害自身的行為，或者有傷害自身的危險的；（二）已經發生危害他人安全的行為，或者有危害他人安全的危險的。”第三十一條則規定：“精神障礙患者有本法第三十條第二款第一項情形的，經其監護人同意，醫療機構應當對患者實施住院治療。”
這兩條規定實則在“發生或有傷害自身的危險”的案件上，形成一個完全由監護人意志主導的“收治回路”。
“這就繞過了民法和民訴法上的行為能力宣告制度，通過一個非司法程序的模式去輕易地否定一個人的行為能力。”在黃雪濤看來，“這樣，家庭成員可以隨便把當事人送入精神病院做檢查，如果這個檢查不嚴謹的話，當事人很容易因此被‘判定’為無行為能力的精神病患者，然后他所有的權利都被監護人所替代”。
此次《精神衛生法》中，還確立有“診斷、復診、鑒定”的非自愿入院的異議機制。不過，黃雪濤認為，對只存在“發生或有傷害自身的危險”而未對他人造成危險的案件，這種異議機制并不適用，而當事人的權益仍將可能無法得到保障。而且在上述“收治回路”下，“如果相關案件最后進入法庭訴訟階段，反倒會因為這一侵權模式有了法律依據，使得當事人權利的保障處于更不利的地位。”
此外，在患者認為自身合法權益受到侵害時，新出臺的法律明確賦予了其向法院提起訴訟的權利。
不過遺憾的是，沒有進一步規定當事人擁有“會見權”“通訊權”和“委托律師的權利”。
雖然如此，黃雪濤認為，如果此次立法可以讓整個社會在觀念上更加注重對精神病患者權利的保護，醫療機構對律師的介入更寬容，公檢法也更愿意介入和受理此類案件的話，具體的操作空間還是可以在實踐中繼續摸索和爭取的。
