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2025年09月04日
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這是時隔兩年來，中央經(jīng)濟(jì)工作會議召開前的中央政治局會議會后的統(tǒng)發(fā)稿中再度出現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”一詞。此番再度亮相，相較2010年的“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”、以及2009年“要積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力”的籠統(tǒng)表述，城鎮(zhèn)化的新思路清晰可見，土地和人的因素被突出。
“非常令人振奮！比過去籠統(tǒng)提發(fā)展產(chǎn)業(yè)要好，抓住了根本。”12月5日，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)研究中心主任蔡繼明在接受早報記者采訪時感觸頗深，“城鎮(zhèn)化是大戰(zhàn)略，包容很多產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等具體目標(biāo)，這也是我多年來的主張。”
11月28日，國務(wù)院副總理李克強(qiáng)在中南海紫光閣會見世界銀行行長金墉時提到，“未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。”
“城鎮(zhèn)化是牛鼻子”
蔡繼明形容，“城鎮(zhèn)化就是牛鼻子，牽著牛鼻子走。”
在中共中央黨校主管的《學(xué)習(xí)時報》12月3日頭版刊發(fā)的《釋放改革的紅利》一文中，中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林寫道，“可以說，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革進(jìn)程，以城鎮(zhèn)化為主要載體擴(kuò)大內(nèi)需，充分釋放城鎮(zhèn)化的需求潛力，是我國走向公平可持續(xù)發(fā)展的立足點(diǎn)和戰(zhàn)略重點(diǎn)。”
蔡繼明認(rèn)為，為了在本世紀(jì)中期實現(xiàn)基本現(xiàn)代化，未來40年，應(yīng)該把城鎮(zhèn)化放在一個極其重要的位置上。
“若實現(xiàn)基本現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化率應(yīng)達(dá)到80%。”蔡繼明進(jìn)一步說，這意味著，將有7億農(nóng)民變成市民，這對消費(fèi)、房地產(chǎn)、第二、第三產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，都有重大影響。
據(jù)蔡繼明自己測算，現(xiàn)在中國每年的城鎮(zhèn)化率不到1%。官方數(shù)據(jù)提到51.27%的城鎮(zhèn)化率，事實上，其中有2.3億農(nóng)民還算不上是城市人。
遲福林在《釋放改革的紅利》一文中寫道，未來10年城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個百分點(diǎn)，將再有2億農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，加上現(xiàn)有的1.6億農(nóng)民工，新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)4億左右。按較低口徑，農(nóng)民工市民化以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計算，也能夠增加40萬億元的投資需求。而從消費(fèi)需求看，2011年城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民人均消費(fèi)比約為 3.3:1，農(nóng)村勞動力和人口合理轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，其收入與消費(fèi)必然增加。
集體土地入市猜想
城鎮(zhèn)化推進(jìn)難點(diǎn)紛繁，其中之一是農(nóng)村土地。
“從農(nóng)民那里，拿走的太多。”蔡繼明說，要讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化帶來的土地增值。現(xiàn)行的農(nóng)民土地被征收之后，價格上漲10倍，但補(bǔ)償可能只有十分之一。這造成了城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。
蔡繼明表示，2008年提過農(nóng)民收入要在2020年翻番，但沒有提城市收入翻幾番。如果城市收入翻了三番四番，那么農(nóng)村收入翻番也是相形見拙。
在蔡繼明看來，要想推進(jìn)城市化，就必須深化土地制度改革。要讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民買得起房、租得起房，必須讓城市的房地產(chǎn)價格下降。而要讓房地產(chǎn)價格下降，可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，讓集體建設(shè)用地上市，讓大量的小產(chǎn)權(quán)房合法化。這樣，可以降低農(nóng)民進(jìn)城的門檻。
關(guān)于土地制度改革，中國老年科技工作者協(xié)會國土資源分會土地與環(huán)境專業(yè)委員會主任鄭振源提出，“除非集體土地入市損害公共利益，否則不應(yīng)有所限制。”
鄭振源曾任原國家土地管理局規(guī)劃司副司長，長期研究征地制度改革。
鄭振源認(rèn)為，土地制度改革的難點(diǎn)有二。
第一，是能否全面開放集體土地入市。從去年9月國土資源部提供的土地管理法修改草案上看，還設(shè)了3個限制：一是要有合法的建設(shè)用地使用權(quán)證（但大多數(shù)集體建設(shè)用地并沒有這個證）；二是“圈內(nèi)、圈外”的限制（為維持城市土地國有，城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地不能入市）；三是不準(zhǔn)進(jìn)入房地產(chǎn)市場。這三條準(zhǔn)進(jìn)入門檻一設(shè)，就沒有多少集體土地可以入市，征地范圍也就縮小不了了。
“提出集體土地入市是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的前提條件，就看新土地管理法中怎么寫，看國土資源部是否肯放棄壟斷建設(shè)用地供應(yīng)的審批權(quán)。”鄭振源說。
第二個難點(diǎn)是，縮小征地范圍，地方政府就收不到土地出讓金了。現(xiàn)在土地出讓金收益（指純收益）已占到地方財政收入的30%～50%，地方政府對出讓金的依賴已如此之深，不能接受任何會減少出讓金收入的改革。所以要縮小征地范圍，還必須配合進(jìn)行以取代“賣地財政”為目標(biāo)的財稅制度改革，使地方政府能有一與其事權(quán)相匹配的財稅收入。而這又是一巨大的系統(tǒng)工程。
對此，蔡繼明的建議是，“若農(nóng)村集體土地上市，可以對土地增值部分拿出適當(dāng)?shù)谋壤O(shè)增值稅。”
另外，蔡繼明提出，城市工業(yè)用地大量浪費(fèi)，很多零地價的工業(yè)用地也使得開發(fā)商粗放使用，容積率小于1。政府可以鼓勵工業(yè)用地節(jié)約使用，比如說，100畝的工業(yè)用地，節(jié)約了50畝，那50畝就可以拿出一半允許變更性質(zhì)為商業(yè)用地，另外一半回給政府。這也是增加建設(shè)用地來源。
他進(jìn)一步說，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要在制度上統(tǒng)籌。第一，城鄉(xiāng)土地同地、同權(quán)、同價；第二，統(tǒng)一就業(yè)制度；第三，統(tǒng)一戶籍；第四，統(tǒng)一社會保障；第五，統(tǒng)一教育。
土地征收制度改革“或擠壓房企利潤”
相比城鎮(zhèn)化，此次中共中央政治局會議后刊發(fā)的新聞稿中，關(guān)于樓市的著墨不多，僅稱要“加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控和住房保障工作”。
2011年底召開的中央政治局會議關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控的描述則是，“要堅持房地產(chǎn)調(diào)控政策不動搖，促進(jìn)房價合理回歸，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展”。
“現(xiàn)在是政策的真空期。明年6月之前，政策面不會有動靜。”上海易居房地產(chǎn)研究院發(fā)展研究所所長李戰(zhàn)軍預(yù)計，現(xiàn)行的大部分政策會延續(xù)。
市場眼下尤須關(guān)注的是，土地征收制度改革可能令開發(fā)商利潤承壓。華爾街日報指出，中國房地產(chǎn)業(yè)的繁榮景象已持續(xù)了十多年，而這一切實際上是建立在全國千萬計農(nóng)民喪失土地僅獲少量補(bǔ)償或甚至沒有補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)之上的。人為因素造成的土地價格低廉，也導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)過于依賴投資。而大幅提高農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)或許還會促進(jìn)消費(fèi)，降低大興土木的吸引力。
