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2025年09月02日
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“我特別怕一提風(fēng)景名勝區(qū)就跟旅游聯(lián)系在一起。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部風(fēng)景名勝區(qū)專家顧問、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司原副司長王秉洛告訴記者，30年前國家設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)制度的時(shí)候，考慮的首要任務(wù)是對(duì)一些具有獨(dú)特自然風(fēng)貌、深厚文化積淀的地方進(jìn)行保護(hù)。可現(xiàn)在，風(fēng)景名勝區(qū)卻變成熱鬧的旅游區(qū)，生怕沒有人來。
近日，在中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院風(fēng)景所、北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院、中國城市建設(shè)研究院風(fēng)景園林專業(yè)院聯(lián)合主辦的風(fēng)景和遺產(chǎn)論壇上，一批專家專題研討該如何應(yīng)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)面臨的種種問題。
風(fēng)景名勝區(qū)到底是什么
在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部風(fēng)景名勝區(qū)專家顧問、北京大學(xué)世界遺產(chǎn)研究中心主任謝凝高看來，風(fēng)景名勝區(qū)是以具有科學(xué)、美學(xué)價(jià)值的自然景觀為基礎(chǔ)，自然與文化融為一體的地域空間綜合體，主要是滿足人類對(duì)大自然精神文化與科教活動(dòng)的需求。
新中國成立之初，政府在財(cái)政狀況不佳的情況下，就曾下?lián)苜Y金搶修古跡、疏浚湖泊、綠化荒山，保護(hù)、建設(shè)風(fēng)景名勝區(qū)。
從1978年開始，國務(wù)院以及有關(guān)部門相繼出臺(tái)文件、組織會(huì)議，提出要加強(qiáng)對(duì)名勝、古跡和風(fēng)景區(qū)的管理。十幾個(gè)部門、十多個(gè)不同領(lǐng)域的專家都曾參與過。目的只有一個(gè)，就是加強(qiáng)保護(hù)。
這個(gè)時(shí)候，聯(lián)合國[微博]教科文組織已于1972年通過《保護(hù)世界自然文化遺產(chǎn)公約》，美國首創(chuàng)的國家公園制度已經(jīng)在世界多個(gè)國家被復(fù)制。
“上世紀(jì)80年代初，我曾參加世界遺產(chǎn)學(xué)習(xí)班，當(dāng)時(shí)國外的專家追著我們來自中國的學(xué)員介紹這方面的情況，介紹了一個(gè)多月。”王秉洛告訴記者，當(dāng)時(shí)我們對(duì)國外專家的這套理論還比較警惕，覺得是在用資本主義的價(jià)值觀來影響中國。但對(duì)我國相關(guān)自然、文化名勝的保護(hù)，還是希望能夠建立一套制度。
1982年11月，國務(wù)院審定第一批44處國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，泰山、黃山、西湖、八達(dá)嶺、桂林漓江、洛陽龍門等都在列。這44處國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的確認(rèn)，標(biāo)志著我國風(fēng)景名勝區(qū)制度的建立。
在當(dāng)時(shí)，一些有名的名勝古跡已經(jīng)出現(xiàn)破壞和不規(guī)范建設(shè)問題。
王秉洛告訴記者，早在上世紀(jì)80年代初，當(dāng)時(shí)的中國建筑學(xué)會(huì)曾在泰山召開會(huì)議，大家一致要求制止泰山建造索道。
“我國風(fēng)景名勝區(qū)制度中，許多方面都參照國際上國家公園體系的做法。從一開始設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)時(shí)就對(duì)資源價(jià)值、環(huán)境條件、規(guī)模范圍納入統(tǒng)一鑒定和論證。在立法的過程中反復(fù)強(qiáng)調(diào)風(fēng)景名勝環(huán)境的條件、質(zhì)量，要求同資源一并進(jìn)行保護(hù)和管理。”王秉洛說。
1985年，國務(wù)院頒布《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，按照這個(gè)條例，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)的特點(diǎn)，保護(hù)民族民間傳統(tǒng)文化，開展健康有益的游覽觀光和文化娛樂活動(dòng)，普及歷史文化和科學(xué)知識(shí)。這也就是說，資源保護(hù)是風(fēng)景名勝區(qū)的核心。
條例特意作出規(guī)定，禁止超過允許容量接納游客和在沒有安全保障的區(qū)域開展游覽活動(dòng)。
不過，這些美好的設(shè)想從一開始就有了異化的苗頭。
王秉洛告訴記者，當(dāng)時(shí)剛好是改革開放之初，旅游部門希望利用風(fēng)景名勝區(qū)賺取外匯，但當(dāng)時(shí)國內(nèi)各方面的條件都還不能適應(yīng)國際旅游的需要，于是不少風(fēng)景名勝區(qū)都出現(xiàn)了遷就外商、亂搞建設(shè)、破壞資源的情況。有些風(fēng)景名勝區(qū)還將珍貴資源過度進(jìn)行商業(yè)性包裝，作為商品進(jìn)行推銷。
由于當(dāng)時(shí)國家還沒有足夠的資金對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行投入，為了迎合國際游客而進(jìn)行的不當(dāng)建設(shè)愈演愈烈。
在江西廬山、南京紫金山、北京香山等風(fēng)景名勝區(qū)，都曾出現(xiàn)違規(guī)建設(shè)的大量豪宅。這些風(fēng)景名勝區(qū)的原住民被要求下山，但別墅等豪宅卻在此之后上山。
1983年~1984年，中央和國務(wù)院辦公廳連續(xù)發(fā)文，要求制止風(fēng)景名勝區(qū)的亂建設(shè)問題。
2006年，謝凝高呼吁，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)已普遍超載，投資越大破壞越大，很多風(fēng)景名勝區(qū)已經(jīng)“屋滿為患”，應(yīng)整治對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的破壞性開發(fā)。
謝凝高舉出不少例子，比如泰山岱頂月觀峰索道站破壞地形與植被，誤導(dǎo)自古登泰山的傳統(tǒng)，泰山幾十處采石場，破壞地形和生態(tài)的原真性，城市化的岱頂，改變了遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性；黃山北海景區(qū)城市化破壞了核心景區(qū)的原生環(huán)境，黃山索道和五里橋水庫51米的高壩破壞了原生地形、生態(tài)和景觀環(huán)境；武陵源、張家界觀光電梯和鑼鼓塔的城市化破壞了核心區(qū)原生景觀……
用于維護(hù)景區(qū)的資金少得可憐
其實(shí)，也正是賺取外匯的需要，引發(fā)了風(fēng)景名勝區(qū)的門票漲價(jià)。
王秉洛告訴記者，當(dāng)年旅游部門希望利用風(fēng)景名勝區(qū)吸引外國游客來旅游，但對(duì)國內(nèi)游客，卻是不鼓勵(lì)、不提倡的態(tài)度。
上世紀(jì)80年代初，全國大多數(shù)風(fēng)景名勝區(qū)的門票價(jià)格只有兩毛錢左右，但對(duì)國外游客，卻醞釀提價(jià)。
“當(dāng)時(shí)旅游部門有一個(gè)設(shè)想，對(duì)一些服務(wù)條件稍好的風(fēng)景名勝區(qū)采取兩種票價(jià)，對(duì)外國游客提供導(dǎo)游、資料、好的衛(wèi)生服務(wù)，收取高票價(jià)，對(duì)國內(nèi)游客則是低票價(jià)、低服務(wù)。”王秉洛說。
有4個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)獲批，票價(jià)從兩毛錢一下提到20元。
“這么做原本是為了賺外匯，但別的景區(qū)受到了刺激，紛紛開始提價(jià)，而地方政府也都支持這種做法。”王秉洛說，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)，國家資金投入非常少，這些風(fēng)景名勝區(qū)很難生存。
2006年，我國共有國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)177處，謝凝高提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，國家每年對(duì)這些風(fēng)景名勝區(qū)的投入只有1000萬元。如今，我國已經(jīng)設(shè)立了225處國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，國家的投入也有增加，但也僅為每年2300萬元左右。
而在管理上，盡管風(fēng)景名勝區(qū)歸住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，但管理卻歸地方政府，地方政府需要借助風(fēng)景名勝區(qū)的知名度和影響力獲取經(jīng)濟(jì)利益。
資金的缺少、地方政府的需要使得風(fēng)景名勝區(qū)不得不在門票上動(dòng)腦筋。
于是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國內(nèi)旅游業(yè)的興起，風(fēng)景名勝區(qū)的門票價(jià)格從幾毛錢上漲到幾元、幾十元，甚至數(shù)百元。
“30年過去，我國風(fēng)景名勝區(qū)制度已經(jīng)成型，但還不成熟。現(xiàn)有的風(fēng)景名勝區(qū)并沒有保護(hù)好，也沒有服務(wù)好。風(fēng)景名勝區(qū)都在為地方政府打工。”國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部第三研究室主任蘇楊說，很多地方的公務(wù)員都要靠風(fēng)景名勝區(qū)養(yǎng)著。
一位規(guī)劃研究院工程師告訴記者，有的風(fēng)景名勝區(qū)，每天下午5時(shí)下班后，當(dāng)天的門票收入就都被地方政府拿走了。而這些錢，最終能用到風(fēng)景名勝區(qū)的并不多。
還有一些風(fēng)景名勝區(qū)上市了，門票收入中相當(dāng)一部分被用作上市公司的費(fèi)用。再刨去被地方政府提走的那部分資金，真正用于維護(hù)景區(qū)的資金少得可憐。
“長期以來，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)與旅游業(yè)的關(guān)系都存在著模糊認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致部分風(fēng)景名勝區(qū)的管理被弱化，出現(xiàn)錯(cuò)位開發(fā)，也使得風(fēng)景名勝區(qū)的功能很難得到全面發(fā)揮。”中國風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會(huì)副秘書長厲色說。
在厲色看來，風(fēng)景名勝區(qū)的性質(zhì)決定了其是政府主導(dǎo)、行政管理，其管理本應(yīng)優(yōu)先突出環(huán)境和社會(huì)效益，而不是經(jīng)濟(jì)效益。但旅游產(chǎn)業(yè)的基本屬性就是經(jīng)濟(jì)性。現(xiàn)在很多地方用旅游規(guī)劃代替風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃。
這樣一來，原本處在風(fēng)景名勝區(qū)功能最末端的旅游功能被無限放大，而科研、科普、環(huán)境保護(hù)等核心功能卻沒有得到有效發(fā)揮。
2012年12月初，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司副司長李如生表示，長遠(yuǎn)來看，風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)該免費(fèi)，但他也承認(rèn)，在現(xiàn)階段，要實(shí)現(xiàn)免費(fèi)還很困難。
風(fēng)景名勝區(qū)該何去何從
從1982年首次設(shè)立國家風(fēng)景名勝區(qū)至今，我國已經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)225處，省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)737處。在我國的自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)體系中，風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護(hù)區(qū)、文物保護(hù)單位、歷史文化名城并列，是國家三大法定遺產(chǎn)保護(hù)地之一。
如今，這些風(fēng)景名勝區(qū)都面臨著多種尷尬：嚴(yán)重不足的資金、越來越超負(fù)荷的游客客流、越來越高的門票價(jià)格。
在不久前召開的風(fēng)景和遺產(chǎn)論壇上，多位專家建議，應(yīng)建立一個(gè)國家公園體系，加大政府投入，還風(fēng)景名勝區(qū)以本來的面目。
在謝凝高看來，必須保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)，修復(fù)環(huán)境，整治風(fēng)景名勝區(qū)人工化、商業(yè)化、城市化的問題。而要做到這些，就需要足夠的、穩(wěn)定的資金投入。
在韓國，全國只有20個(gè)國立公園，但政府每年投入相當(dāng)于6億元人民幣。在美國，300多個(gè)國家公園，每年政府的投入有20多億美元。由此帶來的是，在歐美發(fā)達(dá)國家，不論是國家公園還是著名景點(diǎn)，票價(jià)都不高。
比如，法國盧浮宮門票只有8.5歐元，意大利最貴的景點(diǎn)門票價(jià)格也不到當(dāng)?shù)厝司率杖氲?%。美國的科多拉多大峽谷門票為25美元/車，買一張票就可以在7天內(nèi)自由進(jìn)出。美國的國家公園還出售定價(jià)為80美元的年票，可以用它游遍300多個(gè)國家公園和紀(jì)念公園。
目前，美國、英國、德國、加拿大、法國等國家都把重要的國家風(fēng)景名勝資源交由國家統(tǒng)一實(shí)施管理，除了由政府提供資金外，還吸收社會(huì)捐贈(zèng)，此外，還有眾多的志愿者加入服務(wù)隊(duì)伍中。
一位規(guī)劃設(shè)計(jì)院工程師告訴記者，我國的風(fēng)景名勝區(qū)對(duì)應(yīng)的其實(shí)就是國外的國家公園。如果能夠像國外那樣管理，我國的風(fēng)景名勝區(qū)就需要限制客流，而不能像現(xiàn)在這樣不加限制地搞旅游。
謝凝高以泰山為例，自古以來泰山都是“山上游山下住”，古代皇帝在祭祀完畢后都是返回山下住的，而我們現(xiàn)在卻要“山上游山上住”。
眾多專家建議，應(yīng)改革風(fēng)景名勝區(qū)管理體制，建立類似美國國家公園管理局的機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行管理，不以營利為目的，滿足人們對(duì)大自然精神文化和科學(xué)教育活動(dòng)的需求。
