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2025年09月02日
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城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)基本問(wèn)題，是一個(gè)大戰(zhàn)略、大問(wèn)題。我國(guó)的基本國(guó)情決定了我們正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，長(zhǎng)期處于發(fā)展中國(guó)家行列，城鎮(zhèn)化還有很長(zhǎng)的路要走，對(duì)這個(gè)基本判斷要有清醒認(rèn)識(shí)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要對(duì)城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等關(guān)系，做深入研究。
推進(jìn)城鎮(zhèn)化，面臨的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題很多，不少問(wèn)題沒(méi)有現(xiàn)成答案，各地情況又有較大差異，需要在實(shí)際工作中深入研究和探索一些重大問(wèn)題，走出一條符合中國(guó)實(shí)際的發(fā)展路子。
第一，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略問(wèn)題。這實(shí)際上是中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與現(xiàn)代化戰(zhàn)略如何銜接的問(wèn)題。可以說(shuō)，實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，能夠使我國(guó)巨大的回旋余地得以充分施展。我到歐洲去訪問(wèn)，對(duì)方擔(dān)心這樣那樣的問(wèn)題，但只要跟他們講中國(guó)的城鎮(zhèn)化前景，他們就會(huì)興奮不已，覺(jué)得中國(guó)的市場(chǎng)實(shí)在太大，有合作的機(jī)會(huì)。如果只跟他們講產(chǎn)業(yè)，講中國(guó)要加快哪些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、提高哪些產(chǎn)業(yè)的層次，他們就覺(jué)得是在與他們競(jìng)爭(zhēng)，就會(huì)琢磨怎么搞反傾銷來(lái)限制我們。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，需要提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，該發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)就發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，但也需要營(yíng)造一個(gè)國(guó)際合作發(fā)展的空間。潛力巨大的中國(guó)城鎮(zhèn)化，既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最強(qiáng)大、最持久的內(nèi)生動(dòng)力，也是我國(guó)拓展與世界各國(guó)合作的新平臺(tái)。因此，我們要從現(xiàn)代化建設(shè)的全局出發(fā)，著眼國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局的變化，乃至站在保障國(guó)家安全的高度，統(tǒng)籌研究和實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。
上世紀(jì)30年代，我國(guó)有一位地理學(xué)家胡煥庸，他畫了一條線，一直被國(guó)內(nèi)外人口學(xué)者和地理學(xué)者所引用，稱為“胡煥庸線”。這條線從黑龍江的黑河到云南的騰沖，大致是條45度的傾斜線。當(dāng)時(shí)，這條線東南方占36%的國(guó)土居住著全國(guó)96%的人口，所以他斷定這條線的東南方是最適合人居的。這些年也確實(shí)是東南方發(fā)展得快，人口聚集得多，但中國(guó)有960萬(wàn)平方公里的陸地面積，有56個(gè)民族，如果都在這條線東南方發(fā)展，不利于全面推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)，也不利于保障國(guó)家安全。城鎮(zhèn)化布局既要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也要考慮國(guó)家安全。我國(guó)東中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展很不平衡，呈明顯的東高西低特征，長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海三個(gè)相對(duì)成熟的城市群都分布在東部地區(qū)，而中西部地區(qū)城市發(fā)育明顯不足，這導(dǎo)致了人口長(zhǎng)距離大規(guī)模流動(dòng)、資源大跨度調(diào)運(yùn)，極大增加了經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行和發(fā)展的成本。如何在中西部一些發(fā)展條件較好的地區(qū)，加快培育新的城市群、形成新的增長(zhǎng)極，值得認(rèn)真謀劃和推進(jìn)。
我國(guó)在城鎮(zhèn)化形態(tài)上，不同規(guī)模和層次的城鎮(zhèn)發(fā)展也不協(xié)調(diào)。目前，中小城市發(fā)育不夠，小城鎮(zhèn)數(shù)量多但規(guī)模小，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。1.9萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5000人。怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現(xiàn)有中小城市發(fā)展?jié)摿Γ冒l(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市，也是一項(xiàng)緊迫的課題。
第二，土地利用問(wèn)題。人多地少是我國(guó)城鎮(zhèn)化的最大制約因素。但在提高耕地利用效率上還有空間，這主要表現(xiàn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)科技水平和耕地的有效灌溉面積并不高，像黑龍江、河南這樣的產(chǎn)糧大省，有效灌溉面積分別約為1/3和2/3，中低產(chǎn)田還有很大的改造空間。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程是資源和要素在空間上優(yōu)化的過(guò)程。這其中，最重要的是土地資源的集約利用、高效配置，一定要堅(jiān)持集約發(fā)展、有序發(fā)展，根據(jù)資源環(huán)境承載能力合理確定城市發(fā)展規(guī)模，完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化人均建設(shè)用地指標(biāo)控制，挖掘存量用地潛力。比如，云南目前“城鎮(zhèn)上山”的做法，也是城鎮(zhèn)化中轉(zhuǎn)變土地利用方式的一種探索。
現(xiàn)在，有些地方從農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、村莊變化的形勢(shì)出發(fā)，在村莊整治、土地整理等方面做了一些工作，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)、中心村適度集中居住。這種探索，啟發(fā)了大家對(duì)提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率的思考。但如何規(guī)范運(yùn)作，確保農(nóng)民的合法權(quán)益，避免出現(xiàn)農(nóng)民“被動(dòng)上樓”、耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”等現(xiàn)象，需要在實(shí)踐中切實(shí)把握好。還有征地制度改革，怎樣逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、探索實(shí)行合理的有差別的政策等問(wèn)題，不少地方都有些實(shí)踐。如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、更好順利推進(jìn)，也需要認(rèn)真研究。
第三，戶籍改革問(wèn)題。把符合條件的農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重要任務(wù)。近年來(lái)，各地圍繞戶籍管理制度改革，在居住登記、積分落戶等方面進(jìn)行了創(chuàng)新，為解決人口城鎮(zhèn)化問(wèn)題積累了一定經(jīng)驗(yàn)。全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度，也正在研究之中。目前我國(guó)約有1.6億的外出農(nóng)民工，其中六成多在地級(jí)以上城市，兩成多在縣級(jí)城市，不到一成在小城鎮(zhèn)。在人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各類城市如何根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ茖W(xué)制定農(nóng)民工落戶條件，實(shí)行差別化戶籍政策，需要做進(jìn)一步研究探索。比如，在一些特大城市及大城市，如何既適當(dāng)控制人口規(guī)模，又保持有活力的就業(yè)結(jié)構(gòu)？在中小城市，如何鼓勵(lì)人口融入，更好地發(fā)揮集聚功能？這些都要重點(diǎn)研究。在具體工作中，應(yīng)充分尊重農(nóng)民工自主選擇的權(quán)利，以具備條件的農(nóng)民工為重點(diǎn)推進(jìn)試點(diǎn)，綜合考慮戶籍改革在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和優(yōu)化社會(huì)管理方面的雙重作用。
第四，資源支撐問(wèn)題。能源資源不足是我國(guó)的一個(gè)基本國(guó)情，這個(gè)國(guó)情決定了我國(guó)城鎮(zhèn)化必須按照科學(xué)發(fā)展的要求，走節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展的路子。當(dāng)我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平時(shí)，將有10億左右的人口在城市生活，能源資源能不能支撐、怎么支撐？確實(shí)需要深入研究。比如用電，目前全國(guó)人均用電量遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，而城市用電水平又明顯高于農(nóng)村，農(nóng)民變市民后即使按目前城市居民水平計(jì)算，用電量也會(huì)大幅增長(zhǎng)，這就有一個(gè)怎么辦、從哪里來(lái)的問(wèn)題。還有油氣資源，目前我國(guó)石油對(duì)外依存度已超過(guò)54%。水也是如此，城鎮(zhèn)居民用水高于農(nóng)村居民，農(nóng)民變市民后生活用水會(huì)大量增加。現(xiàn)在為了保障北京、天津等北方一些城市供水，已經(jīng)實(shí)施大規(guī)模的南水北調(diào)工程，將來(lái)怎么辦？這些都是制約因素。如何立足國(guó)內(nèi)解決能源資源問(wèn)題，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須破解的一道難題。
第五，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和人民生活水平的提高，對(duì)城市環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量的要求也越來(lái)越高。前不久，社會(huì)熱議PM2.5問(wèn)題，也說(shuō)明了這一點(diǎn)。雖然農(nóng)業(yè)污染量也比較大，但隨著人口向城鎮(zhèn)集聚，城市水環(huán)境和空氣環(huán)境污染的問(wèn)題會(huì)更加突出。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，如何在工業(yè)生產(chǎn)和城市建設(shè)中抓住重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，推進(jìn)節(jié)能減排，如何在城鎮(zhèn)居民中推廣綠色生活方式和消費(fèi)模式，也是一篇具有全局意義的大文章。
我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要立足國(guó)情、開拓視野，有一個(gè)通盤的考慮，也需要一些重大的政策考量。目前，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門正在研究制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，要明確長(zhǎng)遠(yuǎn)方向和戰(zhàn)略任務(wù)，提出一些重大思路和舉措，以指導(dǎo)全國(guó)以及各地的城鎮(zhèn)化。在市縣層面，也要探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃“三規(guī)合一”，以便更好地把各方面工作統(tǒng)籌起來(lái)。
總之，只要我們從國(guó)情出發(fā)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按客觀規(guī)律辦事，就一定能把城鎮(zhèn)化這一重大戰(zhàn)略實(shí)施好，為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展、為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興作出更大貢獻(xiàn)。
(摘自《行政管理改革》2012年第11期)
