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2025年07月19日
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南京區(qū)劃調(diào)整再引地方“控權(quán)需要”熱議 專家稱“撤縣建區(qū)”將迎來新一輪拆遷潮
繼蘇州古城區(qū)“三區(qū)合并”等行政區(qū)劃大調(diào)整之后，江蘇省會(huì)南京市行政區(qū)劃調(diào)整方案目前也獲得國務(wù)院批復(fù)。這再次引起了有關(guān)地級市“撤縣設(shè)區(qū)”系地方政府“控權(quán)需要”的熱議。
有專家甚至指出，在新一輪“撤縣設(shè)區(qū)”中，備受關(guān)注多年的江蘇財(cái)政“省管縣”措施試點(diǎn)的目標(biāo)遠(yuǎn)景，將由于縣(市)數(shù)量持續(xù)減少，而被“大打折扣”。地市“無縣可轄”的發(fā)展趨勢，也極大地挑戰(zhàn)著所涉區(qū)域政府的執(zhí)政能力。而看似“與己無關(guān)”的老百姓，實(shí)際上在新一輪城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，難以避免地將遇到各種各樣不久就會(huì)涉及到的諸如房屋拆遷、土地征用以及企業(yè)搬遷等社會(huì)矛盾較為集中、突出的問題。
干部靜靜等待
根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的南京市行政區(qū)劃調(diào)整方案，南京市原秦淮、白下兩區(qū)將合并，設(shè)立新的秦淮區(qū)；原鼓樓、下關(guān)兩區(qū)合并，設(shè)立新的鼓樓區(qū)；而南京僅存的兩個(gè)縣溧水縣和高淳縣，則將分別在原區(qū)劃范圍內(nèi)撤縣建區(qū)。
記者就南京市行政區(qū)劃調(diào)整一事采訪南京市白下區(qū)常務(wù)副區(qū)長孫小忠時(shí)，孫小忠說:“合并后大的原則目前還不清楚，要等市里通知，但目前影響最大的，還是新的班子配備、干部安排以及機(jī)構(gòu)合并后下一步具體措施。市委宣傳部估計(jì)很快會(huì)開發(fā)布會(huì)，就區(qū)劃調(diào)整進(jìn)行詳細(xì)說明，我們也在靜靜等待著市里定下的大原則。”
《法制日報(bào)》記者了解到，在這一新批復(fù)下達(dá)前的2012年12月，南京市相關(guān)區(qū)縣剛剛召開“兩會(huì)”，選舉出了新一屆政府班子以及法院、檢察院兩院院長，而新調(diào)整后是否還需要召開“兩會(huì)”重新選舉，還不得而知。
此前，官方權(quán)威人士對南京新一輪區(qū)劃調(diào)整的主要解釋為，原主城區(qū)核心區(qū)域的區(qū)域面積小、城市容量和發(fā)展空間的承載力小，溧水、高淳作為“縣”一級，在發(fā)展上難以跟上城市發(fā)展的步伐，在與城區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)中，存在多重障礙。也有專家指出，將僅剩的兩縣撤銷建區(qū)，將直接避免“省管縣”試點(diǎn)，也將大力提高南京城市競爭力。
“無縣可轄”與“省管縣”
據(jù)了解，南京主城區(qū)下關(guān)、鼓樓、白下、秦淮、玄武、建鄴6個(gè)區(qū)，加上有城鄉(xiāng)接合部的雨花臺區(qū)、棲霞區(qū)合稱為“江南八區(qū)”。除此之外，有長江北岸的浦口、六合和南京城南部的江寧3個(gè)區(qū)以及南京南部的溧水、高淳兩縣，構(gòu)成了南京作為省會(huì)城市的大格局。此前，江寧和六合兩區(qū)已分別于2001年、2003年撤縣設(shè)區(qū)。而經(jīng)過新一輪調(diào)整之后，南京市將出現(xiàn)“無縣可轄”的新格局。
而截至這一輪調(diào)整前，經(jīng)過多年合并，目前江蘇全省100個(gè)區(qū)縣中，有55個(gè)區(qū)、22個(gè)縣、23個(gè)縣級市，區(qū)和縣的比例已經(jīng)出現(xiàn)“倒掛”。
《法制日報(bào)》記者了解到，2010年中央編辦下發(fā)《關(guān)于開展省直管縣體制改革試點(diǎn)的通知》后，2011年11月30日，江蘇省委省政府正式下發(fā)了《關(guān)于開展省直管縣體制改革試點(diǎn)工作的意見》，首批試點(diǎn)地區(qū)包括蘇州、泰州、宿遷三個(gè)地市，以及轄下的縣級市昆山市、泰興市、沭陽縣。
在這個(gè)被分析為引發(fā)“撤縣建區(qū)”浪潮源頭的文件中，明確闡述了“省管縣”的優(yōu)勢在于“減少行政層級，理順條塊關(guān)系，降低行政成本，提高行政效能，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐”，其中還明確將用3年左右時(shí)間全面實(shí)現(xiàn)由省直接管理試點(diǎn)縣(市)，基本建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，著力提高社會(huì)管理和公共服務(wù)能力等目標(biāo)。
意見中還明確將擴(kuò)大縣(市)行政管理權(quán)限，賦予其行使與設(shè)區(qū)的市相同行政管理權(quán)，而凡是與目前法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由設(shè)區(qū)的市政府及其所屬部門行使的行政管理權(quán)，則將通過依法授權(quán)或委托等方式，下放給試點(diǎn)縣(市)政府及其所屬部門。
記者注意到，意見還明確“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革是“省直管縣體制改革試點(diǎn)”的重要部分，要求充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理、推進(jìn)基層民主等方面的作用。
挑戰(zhàn)社會(huì)管理
不少媒體援引一些專家觀點(diǎn)認(rèn)為，不少地市級熱衷于“撤縣建區(qū)”的根本動(dòng)因，在于當(dāng)前的“市管縣”財(cái)政體系與“省管縣”財(cái)政體系之間的矛盾。“區(qū)權(quán)實(shí)際上是小于縣權(quán)的。”江陰市一位官員介紹，但“省管縣”后，縣(市)級直接與省財(cái)政發(fā)生結(jié)算關(guān)系，將不可避免地減少地市級政府的財(cái)力。
“省管縣體制改革，還將出現(xiàn)既有利益與權(quán)力格局變革的沖突、行政管理效能和監(jiān)督機(jī)制也將面臨新的挑戰(zhàn)，市與縣之間長期存在的文化傳承難以割舍的問題，也將凸顯。”復(fù)旦大學(xué)一位研究人員對此分析認(rèn)為。
“區(qū)劃調(diào)整后，由于城市國有土地建設(shè)開發(fā)的需要，原有的縣級規(guī)劃也將不可避免發(fā)生變化，尤其是城鄉(xiāng)一體化大背景下，一些地方依賴的土地財(cái)政，將隨著建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，出現(xiàn)新的增長，同時(shí)也必將出現(xiàn)新一輪拆遷潮，這都需要在區(qū)劃變革中，做好應(yīng)對預(yù)案。”一位業(yè)內(nèi)專家建議。
據(jù)悉，繼蘇州區(qū)劃調(diào)整后，去年以來在江蘇多個(gè)地市出現(xiàn)了新一輪“撤縣建區(qū)”潮，其中，蘇北最大城市徐州市，將銅山縣撤縣設(shè)區(qū)、蘇中的揚(yáng)州市將江都市撤縣設(shè)區(qū)。除了南京市外，2013年已獲批復(fù)同意的還包括泰州市將姜堰撤市設(shè)區(qū)。
記者還了解到，江蘇此前數(shù)年的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的改革，還突出地表現(xiàn)為“村居合并”，近幾年江蘇大部分縣，都合并了超過50%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村一級合并則還遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這一比例，一度曾帶來學(xué)界“基層政權(quán)弱化”、“社會(huì)管理力量弱化”、“村社區(qū)自治組織政府化”的擔(dān)憂，諸多問題有待通過社會(huì)管理創(chuàng)新，建立長效機(jī)制來解決。
而最受關(guān)注的“縣改區(qū)”農(nóng)民問題，則將會(huì)突出表現(xiàn)為在一定階段內(nèi)，既沒有享受到“市民”的社會(huì)保障待遇，也或?qū)⑹医o農(nóng)民補(bǔ)貼等一些惠農(nóng)政策，“赤腳市民”群體也有待關(guān)注。
蘇州市“三區(qū)合并”后新成立的姑蘇區(qū)法院，一度還因?yàn)榉ㄔ盒轮冯x主城區(qū)的白楊灣過于偏遠(yuǎn)，且案件聚集，而出現(xiàn)“排隊(duì)立案”的現(xiàn)象。
江蘇省社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)辦公室一位工作人員則認(rèn)為，縣區(qū)合并、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、村居合并等，勢必給社會(huì)管理帶來階段性的挑戰(zhàn)，一些熱點(diǎn)領(lǐng)域的社會(huì)矛盾還有可能出現(xiàn)增長，還需要在制定原則措施時(shí)，及時(shí)兼顧到群眾利益和矛盾化解工作。
