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2025年07月19日
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戶籍上有60多種城鄉(xiāng)之間不平等的福利，專家稱戶籍制度是中國最不平等的制度
編者按：20多年來，戶籍制度的藩籬讓進(jìn)城的務(wù)工人員與城市居民之間橫亙著60多種不平等的福利鴻溝。戶籍制度不僅嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程也嚴(yán)重阻礙了社會發(fā)展的方方面面，基于此，我們在探討城鎮(zhèn)化過程中的問題時(shí)也聚焦了中國戶籍制度改革。
陳文、胡妙夫婦最近正在為準(zhǔn)生證發(fā)愁，兩人雖然已經(jīng)在重慶工作了4年多，但是其戶口一個(gè)在宜賓一個(gè)在內(nèi)江，要辦準(zhǔn)生證只能夠返回戶口所在地辦理。
其實(shí)，讓陳文、胡妙發(fā)愁的根本原因正是戶籍制度。現(xiàn)行戶籍制度下， 陳文、胡妙即使在重慶大型國有企業(yè)工作了多年，也無法憑借工作經(jīng)歷獲得在重慶城區(qū)戶口的身份。類似的情況，依然在中國各大城市發(fā)生。20多年來，中國戶籍制度的改革依然進(jìn)展緩慢，各地的戶籍制度改革依然處于探路階段。
而正是由于戶籍制度改革設(shè)置障礙，讓我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程受阻。大量進(jìn)城務(wù)工人員未能享受到與本城市居民同等的待遇，由此帶來的社會矛盾日益突出，不僅影響到城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，也損害了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。中國能否借新一屆政府大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展之機(jī)，逐步拆除戶籍藩籬尚屬未知。
戶籍：不平等公民權(quán)益的附著體
戶籍制度已經(jīng)讓非京籍等外來務(wù)工人員付出了慘痛的代價(jià)。
兩會前夕，全國人大常委會委員、民建中央副主席辜勝阻[微博]炮轟戶籍制度，再度讓戶籍制度改革成為各界熱議的焦點(diǎn)。
辜勝阻公開表示，在戶籍上有60多種城鄉(xiāng)之間不平等的福利，戶籍是最不平等的。基于戶籍制度存在的問題，民建中央在全國兩會提案中提出應(yīng)積極推動戶籍制度改革，讓進(jìn)城農(nóng)民工更好地融入城市，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程。
緣何戶籍制度能夠成為民建中央本次兩會的重要提案，其實(shí)與戶籍制度近年來并沒有取得突破性進(jìn)展有極大的關(guān)系。據(jù)悉，早在1992年，國家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)， 統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，實(shí)行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源作為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策的改革目標(biāo)。然而，20多年過去了，戶籍制度改革依然處于各地局部試點(diǎn)階段。
對于戶籍制度改革20多年依然進(jìn)展不大的情況，北京大學(xué)教授陸杰華指出，戶籍制度改革這么多年來無法獲得實(shí)質(zhì)性突破的一個(gè)重要原因是地方之間存在利益博弈，戶籍制度所附著的民生利益保障需要改變相關(guān)財(cái)政政策，涉及到轉(zhuǎn)移支付的問題，涉及到財(cái)稅體制問題。中國社科院農(nóng)村所研究員于建嶸也對《中國經(jīng)營報(bào)》記者表示，若無來自上級尤其是中央政府的指導(dǎo)性政策、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)，乃至于對地方政府尤其是人口流入地的地方政府施加較大壓力，跨地市、跨省的戶籍改革問題基本上很難得到解決。
事實(shí)上，僅僅圍繞異地高考這一戶籍制度下的不平等現(xiàn)象，各地之間的較量就極為明顯。2012年8月31日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等四部委《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，要求各地于年底前出臺異地高考政策。然而，北京、上海等地卻對于這一意見的反彈極大，抵觸情緒嚴(yán)重。直到2012年12月30日，北京市才表態(tài)暫不出臺異地高考方案，未來3年將實(shí)施過渡政策，即滿足社保、學(xué)籍等條件的隨遷子女可以在京參加中等及高等職業(yè)學(xué)校的考試、錄取。這一舉措，無疑繼續(xù)著戶籍制度下的不平等狀態(tài)。對于北京等地的外來務(wù)工人員而言，只能夠默默承受這一不平等的待遇。
2004年在北京某媒體工作的周女士有些憋屈，她說：“都為北京納稅八九年了，但是卻根本上不了北京戶口，現(xiàn)在為了小孩的戶口和教育問題只能夠曲線救國。”周女士和老公都是大學(xué)畢業(yè)后上的非京籍集體戶口，小孩今年出生后，戶口只能落到石家莊老家爺爺家的農(nóng)村戶口。為了小孩未來的教育問題，周女士咬牙在天津買了一套房子，今年產(chǎn)權(quán)證辦下來之后，小孩戶口就有望上在天津，畢竟天津的高考分?jǐn)?shù)和北京相差無異。類似于周女士這種曲線救國的不在少數(shù)。
戶籍問題給在京工作但沒有北京戶籍的人們帶來的創(chuàng)傷，不僅有小孩落戶和教育問題，還存在購車和購房的問題。供職于北京某單位的曉林，最近萌生返回江西老家工作的想法，她說，“現(xiàn)在購車購房都有很多限制，生活非常不方便，戶籍問題生硬地讓我們這些在北京工作的人找不到歸屬感。”北京規(guī)定，購買小客車、上牌和購房都需要持有北京市有效暫住證且需連續(xù)5年(含)以上在北京市繳納社會保險(xiǎn)和個(gè)人所得稅。
面對歧視的戶籍制度，另外一些人則考慮在美國和中國香港等地生育的方式來解決小孩戶籍問題。但目前，香港地區(qū)已經(jīng)收緊赴港產(chǎn)子政策，導(dǎo)致赴美產(chǎn)子價(jià)格步步攀升。而且長途旅行中帶來的風(fēng)險(xiǎn)也極大，個(gè)別孕婦甚至因而出現(xiàn)了早產(chǎn)、胎兒死亡等情況。戶籍制度已經(jīng)讓非京籍等外來務(wù)工人員付出了慘痛的代價(jià)。
三套模式共探路
地方政府甚至擔(dān)心對流動人口入戶徹底敞開大門之后，會出現(xiàn)較大的財(cái)政壓力。
3月1日，大連市將正式實(shí)施2012年12月7日發(fā)布的《大連市戶籍準(zhǔn)入規(guī)定》，該《規(guī)定》中全面放寬了大連購房落戶條件，這也是近期各地戶籍制度改革探路的又一例。
事實(shí)上，近年來各地在戶籍制度上也展開了一些有益的嘗試。尤其是重慶、成都、廣東三地形成了較有影響力的三套模式。其中，重慶戶籍制度改革在2010年出臺后就引起了強(qiáng)烈關(guān)注，甚至一度被譽(yù)為“重慶模式”。雖然，這一模式在2012年薄王事件爆發(fā)后，顯得有些沉寂。
2010年7月12日，重慶市政府第75次常務(wù)會議審議并原則通過了《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》及《重慶市戶籍制度改革配套方案》。同年8月，被稱為中國“最大規(guī)模的戶籍制度改革”在重慶啟動，其目標(biāo)是“在10年內(nèi)讓1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民”。
其第一階段的目標(biāo)是在2010年~2011年，重點(diǎn)推進(jìn)有條件的農(nóng)民工和新生代轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，力爭新增城鎮(zhèn)人口300萬人。截至2011年12月31日，重慶市累計(jì)農(nóng)轉(zhuǎn)城3218899人，整戶轉(zhuǎn)移823105戶，平均每天轉(zhuǎn)戶6387人，在區(qū)域分布、群體分布等方面與改革預(yù)期基本相符。
這一目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)，與重慶市在戶籍制度改革中相對完備的保障設(shè)計(jì)關(guān)系密切。重慶市在戶籍改革中針對城市待遇問題，堅(jiān)持“五件衣服”一步到位。比如明確規(guī)定農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后，同等參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)等五大社會保險(xiǎn)，享受同等社會保險(xiǎn)待遇。目前，重慶戶籍制度改革進(jìn)入了一個(gè)常態(tài)化階段，盡管其尚未公布新的數(shù)據(jù)，但是，圍繞戶籍制度改革的公租房建設(shè)等具體措施上，重慶的力度并沒有減弱。
而在重慶模式之外，成都模式也極為搶眼。2010年11月，成都市委、市政府出臺了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》。該《意見》指出，到2012年，成都將實(shí)現(xiàn)全域統(tǒng)一戶籍，徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，建立戶籍、居住一元化管理。居民可以自由遷徙，實(shí)現(xiàn)戶口登記地與實(shí)際居住地一致。這一被譽(yù)為最激進(jìn)的戶籍制度改革進(jìn)展順利，根據(jù)四川省公安廳公布的情況通報(bào)，成都市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)戶籍自由遷移和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
此外，2010年6月7日，廣東省政府出臺了《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(試行)》，正式啟動了“積分入戶”的戶籍改革探索。該《意見》指出，原則上農(nóng)民工積滿60分可申請入戶。這套模式則是實(shí)施有條件、有限制的人口城市化。
對于各地實(shí)施不同的模式，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副理事長陳耀表示：“由于戶籍制度改革涉及到社保配套等問題，地方財(cái)政壓力也比較大，因此出現(xiàn)不同的方式和節(jié)奏推進(jìn)戶籍制度改革也是必然。”事實(shí)上，相對于重慶、四川等內(nèi)陸城市，擁有較多流動人口的廣東等沿海地區(qū)在戶籍制度改革上相對謹(jǐn)慎，地方政府甚至擔(dān)心對流動人口入戶徹底敞開大門之后，會出現(xiàn)較大的財(cái)政壓力。
戶改城鎮(zhèn)化契機(jī)
現(xiàn)在社會期盼改革，城鎮(zhèn)化是一個(gè)涉及改革最多的領(lǐng)域，涉及到了戶籍制度改革、土地制度改革等，“通過城鎮(zhèn)化從經(jīng)濟(jì)體制改革等多方面推動改革。”
重慶、廣東、成都等地還在進(jìn)行艱難探路之時(shí)，中國戶籍制度改革正在迎來一個(gè)新的契機(jī)：城鎮(zhèn)化加速。
2012年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確指出，“城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。” 而要加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，戶籍制度改革甚為關(guān)鍵。2012年12月，國務(wù)院副總理李克強(qiáng)指出：“推動城鎮(zhèn)化，把農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城市市民，需要推進(jìn)戶籍制度改革。”據(jù)了解，近10年中國的城鎮(zhèn)化率，已經(jīng)從2000年的36.22%提高到2010年的49.68%，年均提高了1.35個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)人口由4.8億增長到6.7億，10年間城鎮(zhèn)人口增長了1.9億，然而戶籍人口的城市化率在2010年僅僅只有34.1%，這與城鎮(zhèn)化率有極大的差距。這一差距背后，正是大量進(jìn)城的農(nóng)民工未能享受到與城市居民同等的待遇，由此帶來的社會矛盾也日益突出。
意識到推動戶籍制度改革的重要性之后，各地在提出城鎮(zhèn)化目標(biāo)之時(shí)，也紛紛提出了要實(shí)現(xiàn)戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高。2012年9月，重慶市提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主要目標(biāo)：到2015年，全市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距逐步縮小。
顯然，緩慢推進(jìn)的戶籍制度改革將會在城鎮(zhèn)化大潮中得以獲得新的契機(jī)。辜勝阻指出，現(xiàn)在社會期盼改革，城鎮(zhèn)化是一個(gè)涉及改革最多的領(lǐng)域，涉及到了戶籍制度改革、土地制度改革等，“通過城鎮(zhèn)化從經(jīng)濟(jì)體制改革等多方面推動改革。”當(dāng)然，戶籍制度在大城市的破冰依然不容易，陳耀說：“現(xiàn)在看來，戶籍制度改革在中小城鎮(zhèn)中相對容易一些，容易做出成績，大城市的戶籍制度改革還需要更強(qiáng)有力的舉措。”
然而，城鎮(zhèn)化推動戶籍制度改革這些話題對于陳文、胡妙夫婦而言依然顯得十分遙遠(yuǎn)。重慶戶籍制度改革也沒有將陽光照在這對外地來渝工作多年的夫婦身上。按照現(xiàn)在的政策，想要在重慶主城區(qū)上戶并能夠順利辦理準(zhǔn)生證的最便捷途徑只有買房上戶，卻難住了拿不出多少積蓄的這對夫婦。
